Eric Gabin Kilama | 15 juin 2024 | erickilama.com
Un système sous tensions multiples
Conflits armés, changement climatique, surendettement souverain, bouleversements géopolitiques : de multiples crises convergentes mettent à l’épreuve la viabilité de l’industrie de l’aide au développement. Cette industrie — le réseau d’institutions bilatérales, multilatérales et non gouvernementales qui canalisent les flux d’aide publique au développement (APD) — traverse une crise qui n’est pas seulement budgétaire, mais existentielle. Pour rester pertinents, les bailleurs traditionnels doivent se réinventer et accorder une voix substantiellement plus importante aux pays en développement et aux marchés émergents dans la gouvernance du système.
La nouvelle géopolitique opposant des superpuissances économiques — États-Unis, Chine, Union européenne — conduit à une politisation croissante, et dans certains cas à une véritable militarisation de l’aide. Dans une forme renouvelée de guerre froide, les puissances tentent activement de persuader les pays en développement de choisir un camp, en offrant des avantages — comme l’octroi d’aide étrangère — ou en brandissant la menace de sanctions économiques. Cette instrumentalisation n’est pas nouvelle : l’aide a toujours servi des objectifs stratégiques (Alesina et Dollar, 2000). Mais son intensité actuelle érode la distinction déjà fragile entre coopération au développement et projection géopolitique.
La militarisation de l’aide trouve une illustration particulièrement grave dans le cas de la guerre à Gaza, où de sérieux obstacles à la distribution de l’aide sur le territoire provoquent une crise humanitaire majeure. Le détournement de l’aide à des fins stratégiques n’est pas limité à ce théâtre : en Ukraine, l’intégration des flux d’aide dans l’effort de guerre redéfinit les frontières entre assistance humanitaire et soutien militaire. Une autre conséquence de la nouvelle géopolitique est l’érosion de la légitimité des institutions multilatérales, y compris celles de Bretton Woods créées après la Seconde Guerre mondiale. Cette érosion rend la conditionnalité associée à l’aide plus difficile à imposer et plus contestée dans son principe même (Humphrey, 2024).
Un système non soutenable
L’industrie de l’aide devient structurellement plus réactive, entraînant un déplacement de sa composition vers l’humanitaire au détriment du développement de long terme. L’intensification des conflits et des chocs climatiques explique cette évolution. Les données de l’OCDE-CAD montrent que la part de l’aide humanitaire dans l’APD totale est passée de 8 % en 2000 à plus de 18 % en 2023. Cette trajectoire est préoccupante : les ressources dédiées aux objectifs structurels — éducation, infrastructures productives, renforcement institutionnel — qui permettent de réduire en premier lieu la vulnérabilité aux chocs s’en trouvent diminuées.
Ce glissement crée un cercle vicieux. À mesure que les chocs s’intensifient, les dommages causés augmentent dans les pays bénéficiaires, et l’industrie de l’aide doit fournir encore plus d’aide humanitaire, ce qui réduit davantage les ressources disponibles pour la prévention et le développement structurel, rendant le système non soutenable à terme. Le Rapport sur la coopération pour le développement de l’OCDE (2024) documente cette spirale et alerte sur ses conséquences systémiques.
Pourtant, il faudrait aider plus et mieux. Les bilans des pays en développement sont affectés par une dette croissante, y compris vis-à-vis du secteur privé et de créanciers non traditionnels comme la Chine. Le stock de dette extérieure des pays à revenu faible et intermédiaire a atteint 9 000 milliards de dollars en 2023, soit un triplement en une décennie (Banque mondiale, 2024). Cette accumulation de dette affecte ensuite les bilans des banques de développement, en particulier les banques régionales, qui sont priées d’étendre davantage leurs engagements, même si cela devait entraîner une dégradation de leur notation de crédit.
La crise de la dette : un nœud gordien
La Chine est devenue le plus grand bailleur de fonds officiels bilatéral au monde, mais elle a été réticente à se coordonner avec d’autres créanciers pour faciliter la restructuration de la dette dans les pays en développement. Le Cadre commun pour le traitement de la dette du G20, lancé en 2020, n’a produit que des résultats limités : trois pays seulement — le Tchad, la Zambie et l’Éthiopie — ont engagé des processus, avec des délais considérables. Le FMI a annoncé une réforme de sa politique de prêts aux pays ayant des arriérés de dette pour soutenir financièrement ceux dont la restructuration est retardée. Mais une coopération plus étroite entre bailleurs traditionnels et non traditionnels demeure indispensable pour résoudre la crise de la dette dans les pays en développement (Bolton et al., 2022).
Le problème de la dette est aggravé par la hausse des taux d’intérêt réels, qui rend l’emprunt encore plus coûteux. La prime de risque des pays en développement — souvent déconnectée de leurs fondamentaux macroéconomiques (Presbitero et al., 2024) — rend le coût du capital prohibitif pour des investissements productifs. Cela survient précisément au moment où la demande de capital augmente en raison de la transition énergétique, qui nécessitera des investissements estimés à 2 400 milliards de dollars par an d’ici 2030 dans les économies émergentes et en développement hors Chine (Songwe, Stern et Bhattacharya, 2022). Il n’est pas surprenant que le rythme de la transition énergétique ait été beaucoup plus rapide dans les économies avancées et les grands marchés émergents, qui disposent d’un accès plus facile aux marchés de capitaux.
Du carburant pour le secteur privé
Des études montrent que davantage d’aide — et non moins — serait nécessaire pour catalyser le secteur privé dans les pays en développement. Depuis un certain temps, l’industrie de l’aide soutient que, compte tenu de l’état des finances publiques des pays bailleurs, la mobilisation du secteur privé aiderait à résoudre le problème du financement. Le slogan “billions to trillions” est devenu un mantra du développement. Mais cette mobilisation s’est avérée bien plus difficile que prévu.
Les chiffres sont parlants : un dollar de prêt concessionnel dans le programme d’énergie solaire à grande échelle de la Société financière internationale (IFC) n’a permis de mobiliser que 30 cents d’investissement du secteur privé. Plus largement, les données de l’OCDE sur le financement mixte montrent que les ratios de mobilisation sont systématiquement plus faibles dans les pays les plus pauvres — précisément là où les besoins sont les plus aigus (Attridge et Engen, 2019). Le “consensus de Wall Street”, selon l’expression de Gabor (2021), promet une convergence entre rendements financiers et impact développemental qui, dans les faits, se matérialise rarement.
Que peut-on faire pour revitaliser l’industrie de l’aide ? La plupart des facteurs entravant ses interventions sont hors de son contrôle direct. Mettre fin aux guerres et à la course aux armements relève de la responsabilité des dirigeants politiques. Il en va de même pour les négociations internationales sur le climat. Mais les agences des pays bailleurs doivent faire entendre leur voix et indiquer clairement qu’aucune quantité d’aide ne peut annuler les effets dévastateurs des guerres ou des catastrophes climatiques. Cette lucidité est un préalable à toute réforme crédible.
Pistes de réforme
Quatre axes méritent une attention prioritaire.
De la culture du volume à celle de l’impact. Les bailleurs peuvent cesser de se concentrer exclusivement sur le “volume” des prêts et se recentrer sur “l’impact”. Les structures incitatives des banques de développement doivent être modifiées pour récompenser l’innovation dans le domaine du financement mixte et de la mobilisation du secteur privé, et s’éloigner des prêts classiques mesurés uniquement en décaissements. La revue des résultats de la Banque mondiale (2024) reconnaît ce biais systémique.
Réformer la gouvernance de Bretton Woods. La réforme des institutions de Bretton Woods doit aller bien plus loin que ce qui est envisagé par les principaux actionnaires, y compris la feuille de route actuelle de l’évolution de la Banque mondiale. Il est nécessaire d’arrêter l’érosion de la légitimité de ces institutions et de réformer leur gouvernance pour donner une représentation plus équitable aux pays en développement et aux marchés émergents. La seizième révision générale des quotes-parts du FMI, achevée en 2023, n’a produit qu’un réalignement marginal.
Reconstruire la coopération sur la dette. La résolution de la crise de la dette exige un mécanisme de restructuration plus efficace que le Cadre commun actuel. Les propositions d’un mécanisme de restructuration de la dette souveraine sous l’égide des Nations Unies, portées par le Groupe africain, méritent un examen sérieux. La coordination entre créanciers bilatéraux, multilatéraux et privés reste le maillon faible du dispositif.
Investir dans la prévention. Le rééquilibrage entre aide humanitaire et aide au développement structurel est impératif. Chaque dollar investi dans la réduction des risques de catastrophe génère un retour estimé entre 4 et 7 dollars en coûts humanitaires évités (Banque mondiale, 2017). Les bailleurs doivent résister à la pression politique qui pousse systématiquement vers le visible et l’immédiat au détriment du structurel.
Conclusion
L’industrie de l’aide n’a pas besoin d’un simple ajustement paramétrique — elle a besoin d’une refondation. La fragmentation entre pays du Nord et pays du Sud, l’instrumentalisation géopolitique, le cercle vicieux de l’humanitarisation et la crise de la dette forment un écheveau de contraintes qui ne se résoudra pas par des réformes incrémentales. La question n’est plus de savoir si le système doit changer, mais si les acteurs qui le composent auront le courage politique de le transformer avant qu’il ne devienne irrémédiablement obsolète.
Publié sur erickilama.com. Les opinions exprimées sont celles de l’auteur.