APD, défense et géopolitique : qui paie la réallocation ?

Note d’analyse | 24 mars 2026

Résumé analytique

L’aide publique au développement des pays du CAD a diminué de 7,1 % en termes réels en 2024, s’établissant à 212,1 milliards de dollars, soit 0,33 % du RNB combiné. Le recul est sévère. Les projections de l’OCDE pour 2025 anticipent une contraction supplémentaire de 9 à 17 %, qui constituerait le recul le plus grave depuis les coupes des années 1990. Cette contraction intervient dans un contexte de réarmement européen formalisé par le programme ReArm Europe, dont l’objectif de 800 milliards d’euros implique des arbitrages budgétaires explicites entre dépenses de défense et enveloppes de développement. La présente note examine si ce déclin relève d’un ajustement cyclique réversible ou d’une réallocation structurelle durable, en s’appuyant sur les conclusions du rapport « Au-delà du consensus » et la littérature récente sur le financement du développement.¹

Le déclin chiffré

Les données préliminaires de l’OCDE pour 2024 confirment une inflexion qui dépasse la volatilité habituelle des flux d’aide. L’APD nette des pays du CAD s’est établie à 212,1 milliards de dollars en 2024, contre 223,7 milliards en 2023, soit une baisse de 7,1 % en termes réels. Ce chiffre agrégé masque des disparités considérables entre donateurs. Le Royaume-Uni concentré les réductions les plus massives en valeur absolue parmi les pays du G7, avec une contraction qui ramène son ratio APD/RNB en deçà de 0,5 % pour la première fois depuis l’adoption de la loi de 2015 sur les 0,7 %.² Les États-Unis, premier contributeur en volume, maintiennent leur APD en apparence mais le gel de l’USAID au premier trimestre 2025 a suspendu de facto plusieurs milliards de dollars de programmes dans plus de cent pays, révélant une fragilité systémique que les chiffres annuels ne captent pas.

La décomposition sectorielle de la contraction est aussi significative que son amplitude. Les coûts d’accueil des réfugiés dans les pays donneurs, comptabilisés comme APD selon les règles du CAD, ont diminué mécaniquement avec la stabilisation des flux ukrainiens en Europe, ce qui explique une partie de la baisse apparente sans affecter les transferts réels vers les pays en développement. En revanche, l’aide programmable pays, qui mesure les flux effectivement disponibles pour les gouvernements récipiendaires, a poursuivi la stagnation observée depuis 2019. Le grant élément moyen de l’APD continue de décliner au profit des prêts concessionnels et des garanties comptabilisées en équivalent-don, ce qui signifie que la contraction réelle des dons aux pays les moins avancés est plus sévère que les chiffres agrégés ne l’indiquent.³ Les PMA paient le prix le plus lourd, et les statistiques officielles le dissimulent.

Cyclique ou structurel ?

La question de la nature du déclin est décisive pour la formulation de la réponse française. Les épisodes précédents de contraction de l’APD ont historiquement été suivis de rebonds : les coupes du début des années 1990 ont été compensées par l’augmentation post-Monterrey (2002), la stagnation de 2011-2013 par le sursaut post-Addis Abeba (2015). Cette élasticité suggère que les volumes d’aide répondent à des cycles politiques et budgétaires, pas à des tendances irréversibles. Sauf que cette fois, le contexte est différent.

Plusieurs éléments distinguent l’épisode actuel des précédents. Le plus déterminant est l’existence d’un concurrent budgétaire explicite et durable. Le réarmement européen n’est pas un poste de dépense conjoncturel ; c’est un engagement pluriannuel adossé à des objectifs de l’OTAN (2 % du PIB en dépenses de défense) et à un contexte sécuritaire qui ne laisse pas entrevoir de détente à horizon visible. La guerre en Iran, les tensions en mer de Chine méridionale et l’instabilité sahélienne créent une pression fiscale simultanée sur les postes de défense, d’aide humanitaire et de subventions énergétiques. Les marges de manœuvre budgétaires qui permettaient autrefois d’augmenter l’APD sans arbitrage douloureux n’existent plus dans la plupart des pays du G7.

S’y ajoute la fragmentation institutionnelle du système d’aide. Le gel de l’USAID ne constitue pas une simple coupe budgétaire ; il révèle qu’un système dépendant pour un quart de ses flux d’un seul donateur hégémonique peut être paralysé par une décision unilatérale. Cette vulnérabilité est structurelle, indépendante de la trajectoire budgétaire américaine. Les pays du Sud Global en tirent une conclusion durable : la diversification vers les alternatives chinoises, arabes et indiennes n’est pas un choix idéologique mais une gestion de risque rationnelle.⁴

Plus fondamentalement, l’érosion du consensus normatif autour de l’objectif de 0,7 % du RNB est désormais avancée. L’engagement, réaffirmé formellement dans chaque communiqué du G7, n’est atteint que par quatre ou cinq pays du CAD. Son non-respect chronique, conjugué à l’inflation statistique de l’APD par inclusion des coûts d’accueil des réfugiés, des prêts DFI et du double-comptage climatique, a transformé cet objectif en fiction comptable. La contraction actuelle ne s’effectue pas depuis un niveau d’équilibre vers un creux conjoncturel ; elle s’effectue depuis un niveau déjà inférieur aux engagements, ce qui suggère une révision implicite à la baisse des ambitions collectives. Comme le note Rodrik, la question n’est plus celle des volumes mais de ce que le financement du développement doit servir — une stratégie de croissance cohérente plutôt qu’un transfert de ressources sans vision productive.⁵ L’objectif de 0,7 % est devenu un rituel sans conséquence.

L’hypothèse retenue dans cette note est celle d’un déclin partiellement structurel : les volumes d’APD pourraient se stabiliser à un niveau inférieur à la tendance pré-2024, sans retrouver leur trajectoire antérieure, en raison de la permanence de la pression défense et de l’affaiblissement du consensus normatif. Cette hypothèse sera testable lors de la publication des données préliminaires 2025 par l’OCDE le 9 avril.

La concurrence défense-développement

Le programme ReArm Europe, annoncé en février 2026, fixe un objectif de 800 milliards d’euros de dépenses supplémentaires de défense à l’horizon 2030. Ce montant n’est pas directement financé par des coupes dans l’APD ; il est principalement adossé à de la dette souveraine et à des mécanismes de financement européen. Néanmoins, l’espace fiscal requis pour absorber cette dette supplémentaire crée une contrainte indirecte sur toutes les autres dépenses publiques, y compris l’aide au développement.

Le mécanisme de transmission n’est pas budgétaire au sens strict mais politique. L’argument selon lequel chaque euro dépensé en aide au développement est un euro non dépensé en défense est factuellement inexact, puisque les deux postes sont financés par des lignes budgétaires distinctes, mais il est politiquement opérant. L’argument est faux. Il fonctionne quand même. Le Royaume-Uni a démontré que l’arbitrage explicite défense-développement est désormais acceptable dans le débat public des pays du G7, ce qui constitue un précédent que d’autres donateurs pourraient suivre.⁶

Pour la France, la tension est particulièrement aiguë. La présidence du G7 implique une responsabilité de leadership sur l’agenda du développement au moment précis où la loi de programmation militaire 2024-2030, qui prévoit 413 milliards d’euros, absorbe les marges de manœuvre budgétaires. L’AFD est confrontée à un modèle économique sous pression : la remontée des taux d’intérêt augmente le coût de son refinancement obligataire, tandis que la demande de dons pour les PMA entre en concurrence avec la logique de prêts concessionnels qui dominé son portefeuille.

L’alternative chinoise

La contraction de l’APD occidentale intervient dans un contexte où la Chine a consolidé sa position de premier créancier bilatéral des pays en développement. Le surplus commercial chinois, estimé à 1 200 milliards de dollars, est partiellement recyclé vers les pays du Sud Global via la Belt and Road Initiative, les prêts bilatéraux et les investissements directs. Ces flux ne sont pas comptabilisés comme APD au sens du CAD, ce qui rend les comparaisons directes problématiques, mais ils remplissent une fonction analogue dans les pays récipiendaires : financement d’infrastructures, appui budgétaire de facto, et diversification des sources de financement.

Le modèle chinois présente des vulnérabilités documentées : surendettement induit par la BRI (Sri Lanka, Zambie, Laos), clauses de collatéralisation sur les infrastructures critiques, et restructurations de dette plus longues et opaques que celles du Club de Paris. Dreher et al. (2018) ont montré que l’aide chinoise ODA répond principalement à des considérations de politique étrangère, tandis que les financements moins concessionnels suivent des logiques commerciales — un profil que les auteurs jugent « pas fondamentalement différent » de celui des donateurs occidentaux. La distinction la plus significative porte sur la sensibilité aux indicateurs de gouvernance, que les financements chinois ignorent davantage.⁷ Ces vulnérabilités ne diminuent cependant pas l’attractivité du modèle pour les pays récipiendaires, et ce pour une raison que le débat occidental sous-estimé : la prévisibilité. La Chine n’a jamais gelé unilatéralement ses décaissements. Dans un système où la principale menace n’est pas le surcoût d’un prêt mais l’interruption brutale d’un programme de dons, la prévisibilité l’emporte sur la concessionnalité. Le gel de l’USAID a rendu cette hiérarchie des préférences explicite.⁸ La leçon est cruelle pour les donateurs traditionnels.

Les angles morts du consensus

Le rapport « Au-delà du consensus » identifié huit angles morts dans l’agenda du financement du développement tel qu’il s’est constitué après Séville et le Bridgetown Initiative.⁹ Plusieurs sont directement pertinents pour la question de la réallocation défense-développement.

Le plus immédiatement visible est la cannibalisation statistique de l’APD. La montée des prêts DFI, des garanties non appelées et du double-comptage climatique masque une contraction réelle des dons aux PMA. Un pays du G7 peut afficher une performance APD stable tout en ayant réduit ses transferts nets effectifs aux plus fragiles. Ce phénomène brouille le diagnostic : la contraction budgétaire réelle est plus sévère que ce que les chiffres agrégés laissent paraître, ce qui signifie que l’effet de la réallocation vers la défense est sous-estimé.

Par ailleurs, l’hémorragie des flux financiers illicites constitue un scandale de gouvernance sous-traité. L’Afrique perd environ 89 milliards de dollars par an en flux financiers illicites selon les estimations de la CNUCED (2020) — un chiffre dont la méthodologie est contestée mais dont l’ordre de grandeur, environ trois fois l’APD annuelle vers le continent, est corroboré par les travaux de Ndikumana et Boyce. La fuite des capitaux cumulée de 30 pays africains dépasse 2 000 milliards de dollars. Cette hémorragie — dont Zucman a quantifié la dimension mondiale — rend illusoire toute tentative de combler le gap de financement uniquement par des flux entrants supplémentaires si les sorties illicites ne sont pas simultanément réduites.¹⁰ Colmater une baignoire qui fuit par le haut est un exercice futile si personne ne s’occupe de la bonde.

Plus fondamentalement, l’absence de vision productive constitue l’échec conceptuel du consensus. Le consensus finance le développement sans définir ce que le financement doit produire. La part du manufacturier dans le PIB subsaharien est passée de 15 % à 10 % — une désindustrialisation prématurée que Rodrik (2016) a documentée et dont les conséquences sur l’emploi et la transformation structurelle sont difficilement réversibles sans politique industrielle ciblée — Rodrik et al. (2025) montrant que le problème réside autant dans la structure des entreprises manufacturières que dans leur nombre.¹¹ La blended finance finance massivement l’extractif et les services, et l’AfCFTA reste sous-financée. Un financement sans vision productive est un flux financier, pas une politique de développement.

Enjeux France : présidence du G7 et Spring Meetings

La France se trouve dans une position singulière. En tant que présidente du G7, elle porte la responsabilité de l’agenda de développement au moment où ses propres arbitrages défense-développement sont les plus tendus. En tant que membre influent du Club de Paris et actionnaire significatif des BMD, elle dispose de leviers opérationnels. En tant qu’hôte du sommet d’Évian, elle définit la portée des engagements.

Le calendrier crée une séquence d’action identifiable. La réunion des ministres des Affaires étrangères du G7 (25-27 mars) abordera le développement en marge d’un agenda dominé par l’Iran, sans produire d’engagements substantiels mais en testant les positions des alliés sur le Transparency Pact. La publication des données APD 2025 par l’OCDE le 9 avril créera un moment politique exploitable si la contraction confirmée atteint l’extrémité haute de la fourchette. Les Spring Meetings (13-18 avril) constitueront le premier test multilatéral de la volonté française de porter une réforme de la gouvernance des BMD et de l’architecture de la dette. Trois rendez-vous. Pas de seconde chance.

La question stratégique pour la France est celle de la séquençabilité des propositions. Le Transparency Pact, dont la faisabilité politique est la plus élevée et le coût budgétaire nul, peut être porté dès les Spring Meetings comme une initiative française concrète, sans attendre Évian. Le pilote du Nairobi Partnership Framework, qui requiert une négociation préalable avec l’Union Africaine, doit être lancé avant le sommet d’Évian pour éviter un cadrage exclusivement G7 qui en réduirait la crédibilité auprès des pays du Sud Global. La PMA First Facility, qui implique une réforme des mécanismes d’allocation des BMD, doit être inscrite dans le cycle IDA-21, dont les négociations s’ouvrent au second semestre 2026.

Recommandations

La Direction générale de la mondialisation devrait préparer, avant les Spring Meetings, un élément de langage articulant la position française sur le plancher APD dans le contexte du réarmement : la France ne considère pas que la hausse des dépenses de défense justifie une réduction de l’aide au développement, parce que les deux postes répondent à des menaces de nature différente qui s’alimentent mutuellement. Cette articulation est d’autant plus nécessaire que la publication des données APD 2025 le 9 avril créera une pression médiatique que les délégations doivent anticiper.

La Direction générale du Trésor devrait mandater une évaluation technique de la proposition de Transparency Pact avant les Spring Meetings, afin de disposer d’un format négociable (périmètres des flux couverts, fréquence de reporting, mécanisme de vérification) susceptible d’être présenté aux alliés G7 comme une initiative française concrète et non comme une déclaration de principe supplémentaire. Le monde n’a pas besoin d’une déclaration de plus. Il a besoin d’un instrument.

L’AFD devrait engager une réflexion interne sur le rééquilibrage de son portefeuille entre prêts concessionnels et dons, en particulier pour les PMA et les États fragiles, afin de pouvoir documenter la cohérence entre le plaidoyer français en faveur de la PMA First Facility et les pratiques de son propre opérateur.

Le MEAE devrait initier, avant fin avril, un contact exploratoire avec la Commission de l’Union Africaine sur le format et le périmètre des Country Compacts pilotes du Nairobi Partnership Framework, afin que le sommet d’Évian puisse annoncer des pilotes co-conçus et non unilatéralement définis.