Le débat manquant
La discussion sur la réforme de l’architecture internationale de la dette souveraine tourne, depuis une décennie, autour d’un seul axe : la coordination des créanciers. Comment inciter les détenteurs d’obligations a participer aux restructurations ? Comment intégrer la Chine dans un cadre multilatéral cohérent ? Comment articuler le Club de Paris, le Club de Londres et les nouveaux acteurs privés ? Ces questions sont légitimes. Elles sont aussi radicalement insuffisantes.
Car elles laissent dans l’angle mort une dimension tout aussi déterminante : la coordination des emprunteurs. Les pays débiteurs – ceux qui subissent les conséquences les plus lourdes des crises de dette, qui voient leurs dépenses sociales comprimés par le service de la dette, qui négocient en position de faiblesse face a des créanciers organisés – ne disposent d’aucune plateforme institutionnelle équivalente a celles dont bénéficient leurs créanciers depuis les années 1970.
Cette asymétrie n’est pas un détail technique. Elle structure les résultats des restructurations, influence les conditions d’emprunt ex ante et, in fine, affecte la stabilité du système financier mondial dans son ensemble.
L’asymétrie fondamentale
La composition de la dette des marchés emergents a profondément évolué depuis les années 1980 – une époque ou le marché des restructurations souveraines était dominé par les banquiers français de Lazard. Les créanciers comprennent désormais les institutions financières internationales, le secteur privé, les créanciers bilatéraux officiels et, de manière croissante, la Chine. La part des détenteurs d’obligations dans la dette publique extérieure des pays en développement a fortement progressé, passant de moins de 20 % en 2010 a plus de 30 % pour les économies de marché frontière (OCDE, Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2024). En volume et en complexité, la dette souveraine a changé de nature.
Face a cette complexité, les créanciers privés disposent de structures de coordination rodees. Du Club de Londres a l’International Capital Market Association en passant par l’Institute of International Finance, le secteur financier a bati, depuis les années 1970, un écosystème institutionnel qui lui permet de defendre collectivement ses intérêts, de partager l’information et d’influencer les règles du jeu. Comme le montrent Guzman, Colodenco et Wiedenbrug dans leur analyse de 2024, cette capacité de coordination confere aux créanciers un pouvoir disproportionne sur l’architecture de la dette souveraine – tant dans la definition des règles qui gouvernent le cycle de la dette que dans l’issue des processus de restructuration.
Du cote des débiteurs, rien d’équivalent n’existe. Les gouvernements emprunteurs font face a des incitations de court terme – maintenir l’acces aux marchés, eviter le stigmate du défaut – qui les dissuadent de se coordonner. Chaque pays négocie seul, dans un rapport de forces asymétrique ou l’information, l’expertise juridique et le poids institutionnel penchent structurellement du cote des créanciers.
Le résultat est previsible : des restructurations trop tardives, trop timides et trop lentes, qui maintiennent les pays dans des trajectoires de dette insoutenables tout en protégeant les intérêts des créanciers au-dela de ce qu’exigerait l’efficience économique.
Les échecs du Cadre commun : symptome d’un problème plus profond
Le Cadre commun du G20 pour le traitement de la dette, lance en 2020 dans le sillage de la pandemie, illustre les limites d’une architecture centree sur les créanciers. Concu pour coordonner les créanciers bilatéraux officiels, y compris la Chine, avec les créanciers privés dans un processus de restructuration unifié, il a produit des résultats décevants.
Le Ghana, la Zambie et l’Ethiopie – les trois principaux cas traites sous le Cadre commun – ont du endurer des négociations de plus de trois ans avant d’aboutir a des accords en 2024. Trois années pendant lesquelles ces pays ont subi les conséquences économiques et sociales d’une dette insoutenable sans obtenir de soulagement. Trois années de négociations fragmentées entre créanciers bilatéraux, institutions multilaterales et détenteurs d’obligations, chacun protégeant ses intérêts dans une architecture ou aucun mécanisme ne contraint a une résolution rapide.
Ces delais ne sont pas accidentels. Ils refletent une architecture ou les créanciers ont le pouvoir de retarder les accords sans en supporter les couts, tandis que les débiteurs assument l’intégralité des conséquences de l’attente. Selon les estimations du FMI, plus de la moitie des pays a faible revenu sont en situation de détresse de dette ou a haut risque. En 2023, 54 pays en développement – dont pres de la moitie en Afrique – consacraient au moins 10 % de leurs recettes publiques aux paiements d’intérêts. Trois milliards trois cent millions de personnes vivent dans des pays qui depensent davantage en intérêts qu’en education ou en sante.
Dans ce contexte, le Cadre commun n’a pas echoue par manque de bonne volonté. Il a echoue parce qu’il reproduit l’asymétrie fondamentale : les créanciers fixent le rythme et les conditions, les débiteurs attendent.
Le précédent historique : le Groupe de Carthagene
L’idée d’une coordination des débiteurs n’est pas nouvelle. Dans les années 1980, face a la crise de la dette latino-americaine, onze pays de la région ont forme le Groupe de Carthagene pour tenter de négocier collectivement avec leurs créanciers bancaires. L’initiative a finalement echoue – des intérêts nationaux divergents, la pression des créanciers et la difficulte de maintenir l’unite ont fragilise la coalition.
Mais cet échec merite d’etre contextualise. Le Groupe de Carthagene operait dans un environnement ou la dette souveraine était principalement bancaire, ou les options de restructuration étaient limitees et ou les États-Unis exercaient un controle quasi hegemonique sur les institutions financières internationales. Quarante ans plus tard, le paysage a changé. La diversification des créanciers, l’emergence de nouveaux instruments financiers et la multiplication des précédents de restructuration creent un espace d’action pour les débiteurs qui n’existait pas a l’époque.
Surtout, le Groupe de Carthagene a démontre que la menace d’une action collective des débiteurs peut, a elle seule, modifier les termes du débat. C’est precisement la crainte d’un cartel des débiteurs qui a accéléré l’adoption du Plan Brady en 1989, ouvrant la voie aux premières réductions de valeur nominale de la dette souveraine.
Les premiers pas : V20, CLUB et une dynamique naissante
En 2023 et 2024, plusieurs initiatives ont relance la coordination des emprunteurs. Le V20, coalition de 68 pays vulnerables au changement climatique, a commence a coordonner les positions de ses membres sur les questions de dette et de réforme de l’architecture financière, notamment en promouvant les plans nationaux d’investissement climatique comme base de négociation avec les partenaires financiers.
En novembre 2023, les ministres des finances des États membres de l’Organisation pour la cooperation Sud ont lance le Common Leveraging Union of Borrowers – le CLUB – defini comme une “union de débiteurs souverains visant a mutualiser les capacites des États membres pour reduire le fardeau de la dette extérieure et obtenir des conditions de financement plus favorables”. Cette initiative, bien qu’embryonnaire, traduit une prise de conscience : les débiteurs ont intérêt a cooperer.
A travers un tel regroupement, les pays débiteurs pourraient echanger sur les questions techniques – experiences d’émission obligataire, instruments de dette innovants pour le développement durable –, mutualiser l’expertise juridique et creer des réseaux d’assistance entre pairs. Un pays ayant recemment traverse une restructuration pourrait conseiller un pays en difficulte sur la réduction des couts de négociation et la construction de relations politiques avec les autres débiteurs. La CNUCED, dans son Rapport sur le commerce et le développement de 2023, encourage precisement cette demarche : l’échange d’informations et d’experiences entre emprunteurs, en s’inspirant de la coordination deja pratiquee par les créanciers privés.
Ces initiatives restent fragiles. Le CLUB n’a ni secretariat permanent ni ressources techniques propres. Le V20 dispose d’une légitimité croissante dans les négociations climatiques, mais son mandat ne couvre pas l’ensemble du cycle de la dette. Et la société civile internationale – Eurodad, Jubilee Debt Campaign – milite pour cette coordination sans disposer du levier institutionnel nécessaire pour la concretiser. Le passage d’initiatives embryonnaires a une coordination structurelle exige un saut qualitatif que seul un ancrage institutionnel multilatéral peut garantir.
Pourquoi la coordination des emprunteurs est un bien public mondial
L’argument en faveur de la coordination des débiteurs ne repose pas uniquement sur l’équité – meme si celle-ci constitue une justification suffisante. Il repose sur l’efficience.
Ex ante – dans la phase d’emprunt – la coordination des débiteurs peut promouvoir des règles plus equilibrees et encourager une architecture internationale de la dette fondee sur des pratiques responsables d’emprunt et de pret. Lorsque les emprunteurs partagent l’information sur les conditions de marché, les précédents contractuels et les pratiques des créanciers, ils reduisent les asymetries d’information qui gonflent les primes de risque et conduisent a des conditions sous-optimales.
Ex post – dans la phase de restructuration – la coordination renforcé les capacites techniques des pays débiteurs, elargit leurs réseaux et ameliore leur acces a l’information, creant ainsi des conditions de négociation plus equilibrees. Des négociations moins biaisees produisent des accords plus soutenables, ce qui réduit la probabilite de restructurations repetees et les pertes qui en decoulent pour l’ensemble des parties – créanciers compris.
Cette double dimension fait de la coordination des emprunteurs un bien public mondial au sens strict : elle bénéficie a la stabilité du système financier international dans son ensemble, pas seulement aux pays endettes. Un système ou les restructurations sont plus rapides, plus equitables et plus durables est un système ou le risque systémique est mieux maitrise, ou l’allocation du capital est plus efficiente et ou les crises de contagion sont moins probables.
Cinq recommandations operationnelles
1. Institutionnaliser une plateforme permanente de coordination des emprunteurs. Les initiatives existantes – V20, CLUB – doivent etre consolidees dans une structure dotee d’un mandat clair, d’un secretariat permanent et de ressources techniques suffisantes. Cette plateforme ne serait pas un cartel : elle viserait la transparence, le partage d’information et le renforcement des capacites, pas la confrontation avec les créanciers.
2. Creer un mécanisme d’assistance technique entre pairs. Les pays ayant recemment traverse des restructurations disposent d’une expertise directe que les institutions internationales ne peuvent pas repliquer. Un mécanisme systematique d’assistance entre pairs – finance par les institutions multilaterales mais gouverne par les débiteurs – permettrait de capitaliser sur cette experience.
3. Developper une base de données partagee sur les conditions d’emprunt. L’asymétrie d’information est l’un des leviers les plus puissants des créanciers. Une base de données consolidee sur les conditions contractuelles, les précédents de restructuration et les pratiques des differents créanciers reduirait cette asymétrie et renforcerait la position de négociation des emprunteurs.
4. Intégrer la perspective des emprunteurs dans la réforme du Cadre commun. Les discussions en cours sur l’amelioration du Cadre commun du G20 doivent inclure formellement les pays débiteurs, non comme sujets mais comme participants a la definition des règles. La Conference FfD4 des Nations Unies, attendue en 2025, offre une fenetre pour ancrer cette participation dans un cadre institutionnel légitime.
5. Lier coordination de la dette et finance climatique. Les clauses de dette liees au climat – pause clauses, debt-for-climate swaps – gagneraient en efficacité si elles étaient negociees collectivement plutot qu’au cas par cas. La coordination des emprunteurs pourrait standardiser ces instruments et renforcer le pouvoir de négociation des pays vulnerables face aux créanciers et aux institutions financières internationales.
Conclusion
L’architecture internationale de la dette souveraine est le produit d’une construction historique qui a systematiquement favorise les créanciers. Le Club de Paris, créé en 1956, coordonne les créanciers bilatéraux officiels depuis sept décennies. Le Club de Londres fait de meme pour les banques commerciales. L’ICMA et l’IIF représentent les intérêts des investisseurs institutionnels. Du cote des débiteurs, il n’existe rien d’équivalent.
Cette asymétrie n’est pas inévitable. Elle est le résultat de choix institutionnels qui peuvent etre modifies. Les initiatives naissantes – V20, CLUB, discussions au sein de la CNUCED – montrent qu’une dynamique est en marché. Mais elle doit etre accompagnee, institutionnalisee et dotee de moyens.
La coordination des emprunteurs n’est pas un projet antagoniste. C’est un correctif nécessaire a une architecture desequilibree dont les dysfonctionnements – restructurations interminables, niveaux de dette insoutenables, detournement des dépenses sociales vers le service de la dette – affectent la stabilité financière mondiale dans son ensemble. En ce sens, promouvoir cette coordination n’est pas un acte de solidarite. C’est un investissement dans un bien public mondial.
Publie sur erickilama.com. Les opinions exprimees sont celles de l’auteur.