Eric Gabin Kilama | 15 novembre 2024 | erickilama.com
L’Union européenne a multiplié les instruments commerciaux unilatéraux pour se repositionner dans un environnement de compétition géoéconomique accrue, au moment où la crise climatique s’accélère. Cette reconfiguration, si elle répond à des impératifs légitimes de sécurité économique et de transition environnementale, risque d’aliéner les pays en développement et de compromettre les partenariats dont l’UE a besoin pour peser dans la gouvernance mondiale. L’analyse qui suit examine cette tension à travers la typologie des instruments déployés, leur impact différencié et leurs implications pour la politique extérieure européenne.
1. La prolifération des instruments géoéconomiques européens
La politique commerciale de l’UE a connu une transformation profonde depuis 2019. Sous l’impulsion de la Commission von der Leyen I, Bruxelles a développé un arsenal réglementaire sans précédent, structuré autour de trois catégories d’instruments.
Les instruments de concurrence visent à éliminer les distorsions de marché et à garantir des conditions équitables pour les entreprises européennes. Le règlement sur les subventions étrangères (Foreign Subsidies Regulation, FSR), entré en vigueur en 2023, permet à la Commission d’enquêter sur les subventions accordées par des pays tiers à des entreprises opérant sur le marché intérieur. L’Instrument international sur les marchés publics (IPI) ouvre la possibilité de restreindre l’accès aux marchés publics européens pour les entreprises de pays qui n’offrent pas de réciprocité. L’instrument anti-coercition (ACI), adopté en 2023, autorise des contre-mesures face aux pressions économiques exercées par des pays tiers sur les États membres — un dispositif conçu en réponse aux mesures de rétorsion chinoises contre la Lituanie en 2021.
Les instruments de sécurité mobilisent des leviers économiques au service d’objectifs sécuritaires au sens large. Le mécanisme de filtrage des investissements étrangers, renforcé en 2023, permet aux États membres et à la Commission d’examiner les acquisitions dans les secteurs stratégiques. Les contrôles à l’exportation sur les technologies de pointe — semi-conducteurs, intelligence artificielle, technologies quantiques — s’inscrivent dans la même logique de protection des actifs stratégiques européens. Le cadre de sanctions économiques de l’UE, considérablement élargi depuis 2022 en réponse à l’invasion russe de l’Ukraine, complète ce dispositif.
Les instruments de durabilité cherchent à minimiser les externalités environnementales et sociales négatives liées au commerce et à l’investissement. Le Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (CBAM), dont la phase transitoire a débuté en 2023, impose une tarification du carbone sur les importations de produits à forte intensité carbonique — acier, aluminium, ciment, engrais, électricité. Le règlement sur les chaînes d’approvisionnement sans déforestation (EUDR), adopté en 2023, exige des importateurs qu’ils démontrent que leurs produits (bois, cacao, café, soja, huile de palme, caoutchouc, bétail) n’ont pas contribué à la déforestation. La directive sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité (CSDDD) étend les obligations de diligence raisonnable aux chaînes de valeur mondiales des grandes entreprises européennes.
2. Un impact radicalement différencié sur les pays en développement
L’impact de ces trois catégories d’instruments sur les pays à revenu faible et intermédiaire varie de manière considérable — et cette différenciation est au cœur des tensions entre la politique commerciale européenne et ses ambitions de partenariat avec le Sud global.
Les instruments de concurrence et de sécurité ciblent principalement les économies avancées et les grands émergents. Le FSR vise avant tout les subventions chinoises ; l’ACI a été conçu en réponse aux pressions de Pékin ; le filtrage des investissements concerne essentiellement les acquisitions chinoises et, dans une moindre mesure, des acteurs du Golfe. L’IPI intègre une exception pour les pays les moins avancés (PMA), conformément aux engagements de l’UE en matière de traitement spécial et différencié. Toutefois, cette exception exclut les pays en développement de taille intermédiaire — le Brésil, l’Indonésie, le Vietnam, le Kenya — qui sont précisément ceux dont l’UE cherche à se rapprocher dans sa stratégie de diversification des chaînes d’approvisionnement.
Les instruments de durabilité posent un problème d’une tout autre ampleur. Comme le documentent Brandi, De Ville et Weinhardt (IDOS, 2024) dans leur analyse pour l’Institut allemand de développement, ces instruments ciblent fréquemment des produits et des pays à haut risque, souvent situés dans le Sud global. Le règlement sur la déforestation impose des obligations de traçabilité et de géolocalisation qui représentent un coût de mise en conformité considérable pour les petits producteurs de cacao en Côte d’Ivoire, de café en Éthiopie ou d’huile de palme en Indonésie. Le CBAM, dans sa phase de pleine application, pourrait réduire la compétitivité des exportations industrielles des pays en développement qui n’ont pas mis en place de tarification carbone domestique.
Trois caractéristiques aggravent l’impact de ces instruments de durabilité. Premièrement, aucune flexibilité n’est prévue pour les pays en développement dans la conception des règlements — ni périodes de transition prolongées, ni seuils différenciés, ni exemptions pour les petits producteurs. Deuxièmement, aucune compensation financière ou technique d’envergure n’accompagne ces exigences. Les programmes d’aide existants — Team Europe, Global Gateway — ne sont pas calibrés pour absorber les coûts de mise en conformité engendrés par les nouveaux instruments réglementaires. Troisièmement, les pays en développement n’ont pas été consultés de manière substantielle lors de l’élaboration de ces instruments. Le processus législatif européen, centré sur les co-législateurs (Parlement et Conseil), n’intègre pas structurellement la voix des partenaires commerciaux affectés.
3. La tension entre sécurité économique et partenariat
La multiplication des instruments unilatéraux s’inscrit dans un contexte de compétition géoéconomique intense, où la distinction entre politique commerciale et politique de sécurité s’estompe. La Communication de la Commission sur la sécurité économique de juin 2023 a formalisé ce glissement en identifiant explicitement les risques liés aux dépendances stratégiques, aux chaînes d’approvisionnement et aux fuites technologiques.
Ce paradigme de « sécurité économique » représente une rupture avec l’approche historique de la politique commerciale européenne, fondée sur la libéralisation multilatérale et le partenariat au développement. L’UE se présentait comme le champion du système commercial multilatéral, promoteur d’accords de libre-échange « nouvelle génération » intégrant des chapitres sur le développement durable. Ce positionnement avait une valeur stratégique : il distinguait l’approche européenne de l’unilatéralisme américain et de la diplomatie de la dette chinoise.
Le risque est que la prolifération des instruments unilatéraux érode cette distinction. Vue depuis Abidjan, Jakarta ou Nairobi, la différence entre un tarif américain de la Section 301 et un CBAM européen est moins évidente qu’elle ne l’est depuis Bruxelles. Dans les deux cas, il s’agit d’une restriction commerciale imposée unilatéralement par une économie avancée, avec des conséquences économiques pour les exportateurs du Sud global.
4. La cohérence des politiques au service du développement : un principe en recul
Le Traité de Lisbonne engage l’UE à assurer la cohérence de ses politiques avec les objectifs de développement (article 208 TFUE). Ce principe de « Policy Cohérence for Development » (PCD) a longtemps été un marqueur de l’identité internationale européenne. L’analyse de la nouvelle génération d’instruments commerciaux suggère que ce principe perd en substance.
La tension est structurelle, non accidentelle. L’UE poursuit simultanément des objectifs qui, dans certaines configurations, sont contradictoires : protéger sa base industrielle, sécuriser ses chaînes d’approvisionnement, accélérer la transition climatique, et maintenir des partenariats avec les pays en développement. Lorsque ces objectifs entrent en conflit — et le CBAM, le règlement déforestation et la CSDDD illustrent ces conflits —, la cohérence développementale tend à être sacrifiée.
Cette dynamique a des conséquences géopolitiques mesurables. Le vote à l’Assemblée générale des Nations unies sur la résolution condamnant l’invasion russe de l’Ukraine a mis en évidence le refus d’un nombre croissant de pays du Sud global de s’aligner sur les positions occidentales. Les raisons de ce non-alignement sont multiples, mais le sentiment d’un double standard — des règles imposées par les économies avancées que ces mêmes économies ne s’appliquent pas à elles-mêmes — en constitue un ressort puissant. La politique commerciale européenne, si elle est perçue comme protectionniste sous couvert de durabilité, alimente ce narratif.
5. L’alternative chinoise et la compétition pour le Sud global
La concurrence avec la Chine ajoute une dimension stratégique à ces enjeux. Pékin a déployé une offre commerciale et d’investissement qui, du point de vue des pays en développement, présente un avantage décisif : elle ne s’accompagne pas de conditionnalités. La Belt and Road Initiative, malgré ses controverses (qualité des infrastructures, dette insoutenable, dépendance stratégique), offre un accès au financement sans exigences de gouvernance, de droits humains ou de standards environnementaux.
Face à cette concurrence, l’UE a lancé le Global Gateway, doté de 300 milliards d’euros de mobilisation publique et privée sur la période 2021-2027. Mais le Global Gateway souffre de deux faiblesses. D’une part, une grande partie de cette enveloppe repackage des instruments existants plutôt que de créer des financements additionnels. D’autre part, le Global Gateway n’est pas articulé avec les nouveaux instruments commerciaux : aucun mécanisme ne lie le soutien financier à la mise en conformité avec le CBAM ou le règlement déforestation. Les pays en développement font face aux coûts d’ajustement sans bénéficier d’un accompagnement proportionné.
6. Recommandations pour la nouvelle Commission
La Commission von der Leyen II, entrée en fonction fin 2024, hérite d’un agenda commercial chargé et de tensions croissantes avec ses partenaires du Sud global. Trois orientations s’imposent.
Premièrement, intégrer l’impact sur les pays en développement dès la conception des instruments commerciaux. Les études d’impact réalisées par la Commission se concentrent quasi exclusivement sur les effets intra-européens. Un mécanisme d’évaluation ex ante de l’impact sur les pays partenaires, associant les délégations de l’UE et les institutions de développement, permettrait d’anticiper les effets indésirables et de calibrer les mesures d’accompagnement.
Deuxièmement, financer la transition dans les pays partenaires. Si l’UE impose des standards environnementaux et sociaux à ses importations, elle doit accompagner les pays exportateurs dans la mise en conformité. Le Global Gateway, l’Initiative UE-Afrique pour l’énergie verte, les programmes Team Europe et les instruments bilatéraux de financement doivent être explicitement articulés avec les exigences des nouveaux règlements commerciaux. Le coût de la mise en conformité avec l’EUDR pour les filières cacao et café en Afrique de l’Ouest est estimé à plusieurs centaines de millions d’euros — un montant que les producteurs ne peuvent absorber seuls.
Troisièmement, restaurer le dialogue avec les pays en développement. Le processus législatif européen doit intégrer des consultations substantielles avec les partenaires commerciaux affectés. Les accords de partenariat économique (APE), le Cadre conjoint Cotonou et les dialogues réguliers avec l’Union africaine offrent des canaux existants qui pourraient être mobilisés plus systématiquement. La crédibilité de l’UE comme partenaire repose sur sa capacité à écouter autant qu’à réguler.
Le paradigme de la libéralisation commerciale comme vecteur universel de prospérité, de paix et de durabilité cède la place à une reconnaissance plus lucide des risques et des externalités négatives associés à l’ouverture commerciale. Cette maturité analytique est bienvenue. Mais la réponse européenne — une prolifération d’instruments unilatéraux sans accompagnement proportionné — risque de produire exactement l’effet inverse de celui recherché : isoler l’UE dans un monde où la compétition pour les partenariats avec le Sud global est devenue un enjeu stratégique de premier ordre.
Publié sur erickilama.com. Les opinions exprimées sont celles de l’auteur.