Eric Gabin Kilama | 15 juin 2024 | erickilama.com
Un modèle prometteur en panne
Pour respecter l’ambition de limiter le réchauffement climatique à 1,5 degré Celsius, une action urgente est nécessaire pour décarboner les systèmes énergétiques des principales économies émergentes. Les Just Energy Transition Partnerships (JETP) ont été conçus pour répondre à ce défi : combiner le financement international, l’impulsion politique de haut niveau et le cadre institutionnel nécessaires pour accélérer la transition énergétique dans les économies émergentes les plus pertinentes pour l’action climatique mondiale.
Le principe est séduisant. Lancés en marge de la COP26 à Glasgow en 2021, les JETP proposent un cadre de négociation bilatérale entre un groupe de pays donateurs — le International Partners Group (IPG), mené par les membres du G7 — et un pays partenaire engagé dans la sortie des énergies fossiles. L’Afrique du Sud a été le premier pays à conclure un accord, avec une enveloppe annoncée de 8,5 milliards de dollars. L’Indonésie a suivi avec 20 milliards, le Vietnam avec 15,5 milliards, puis le Sénégal avec 2,7 milliards.
Les quatre JETP existants ont fixé des objectifs ambitieux, mais n’ont pas réussi à mobiliser les financements nécessaires à la réalisation de leurs plans d’investissement. Deux ans après les premières annonces, le décalage entre les promesses et les décaissements effectifs est devenu le trait saillant de ces partenariats. L’allocation inefficace des responsabilités, le manque de coordination entre donateurs et l’attention insuffisante aux dimensions de justice sociale ont freiné les progrès et érodé la confiance des pays partenaires.
Pourquoi les JETP restent essentiels
Les JETP sont cruciaux à la fois pour la stabilité géopolitique et la protection du climat, et ce pour trois raisons fondamentales.
Premièrement, ils incarnent la crédibilité climatique du Nord. Dans un contexte de relations Nord-Sud tendues — marquées par les échecs successifs à honorer l’engagement de 100 milliards de dollars annuels de financement climatique promis à Copenhague en 2009 —, les JETP représentent l’un des rares instruments concrets démontrant aux pays partenaires que le Nord global est un partenaire fiable pour la transition énergétique et le développement. L’Afrique du Sud, l’Indonésie et le Vietnam figurent parmi les vingt plus grands émetteurs mondiaux de gaz à effet de serre. Sans leur engagement actif dans la décarbonation, l’objectif de 1,5 degré est mathématiquement hors d’atteinte.
Deuxièmement, un échec des JETP aurait des conséquences géopolitiques directes. Il pourrait pousser les pays partenaires vers des accords d’infrastructure alternatifs — notamment avec la Chine dans le cadre de la Belt and Road Initiative — potentiellement dépourvus du modèle de transition économique globale et de partenariat étroit que les JETP poursuivent. Un tel scénario compromettrait non seulement les objectifs climatiques mais aussi les relations diplomatiques et économiques du Nord global dans ces pays.
Troisièmement, les leçons des JETP sont transposables. L’intérêt croissant pour les « plateformes pays » — qui étaient au centre des discussions lors des réunions de printemps du FMI et de la Banque mondiale en 2024 — renforcé la pertinence des enseignements tirés des JETP. Les solutions à leurs défis peuvent éclairer la conception de ces plateformes et, plus largement, l’architecture future du financement climatique dans les pays en développement.
Diagnostic : cinq défaillances structurelles
L’analyse des quatre JETP existants révèle des défaillances qui ne relèvent pas de l’accident de parcours mais de faiblesses structurelles dans la conception même du mécanisme.
Un financement insuffisant et mal calibré
Le financement alloué aux JETP est significativement inférieur au soutien nécessaire pour la transition. En Afrique du Sud, sur les 8,5 milliards annoncés, seule une fraction a été décaissée, et une part importante consiste en prêts aux taux du marché qui alourdissent la dette publique plutôt qu’en dons ou prêts concessionnels. L’accès au capital implique en outre des charges administratives lourdes, les pays partenaires devant souvent négocier séparément avec chaque donateur bilatéral, chacun appliquant ses propres procédures et conditionnalités.
Le Global Development Policy Center de l’Université de Boston estimé que les besoins réels de financement pour la transition énergétique en Afrique du Sud se situent entre 60 et 80 milliards de dollars sur la prochaine décennie — soit un ordre de grandeur supérieur aux montants annoncés. L’écart est similaire en Indonésie, où le plan d’investissement prévoit des besoins de 97 milliards de dollars sur dix ans.
Une coordination défaillante entre donateurs
Le groupe des pays donateurs (IPG) joue actuellement un rôle prépondérant dans la gestion financière et opérationnelle des JETP, imposant une charge de ressources considérable aux gouvernements partenaires. Dans certaines structures, les organisations et institutions ne remplissent pas les rôles qui leur ont été assignés. Au Vietnam, les négociations ont été compliquées par des divergences entre donateurs européens et américains sur les conditions de sortie du charbon et le calendrier de la transition.
Un ancrage institutionnel fragile dans les pays partenaires
Au sein des gouvernements partenaires, les responsabilités et la coordination interministérielle ne sont pas toujours optimales. En Indonésie, le secrétariat JETP a été placé sous le ministère de la Coordination des affaires maritimes et de l’investissement, créant des tensions avec le ministère de l’Énergie et des ressources minérales. En Afrique du Sud, la compagnie d’électricité publique Eskom — acteur central de la transition — n’a pas été suffisamment intégrée dans la gouvernance du partenariat.
Une dimension de justice sociale insuffisante
La disparité dans la manière dont les pays partenaires ont priorisé les dimensions de justice dans leurs plans de transition est préoccupante. Le plan sud-africain mentionne les travailleurs du charbon du Mpumalanga, mais les mécanismes concrets de reconversion professionnelle et de diversification économique locale restent embryonnaires. En Indonésie, les communautés dépendantes de l’extraction charbonnière à Kalimantan n’ont pas été associées aux consultations initiales.
Un essoufflement de l’impulsion politique
L’élan politique derrière les JETP s’est dissipé face aux défis de mise en œuvre et aux crises émergentes — la guerre en Ukraine, l’inflation mondiale, les tensions en mer Rouge. Les chefs d’État qui avaient porté les annonces à Glasgow et au G7 d’Elmau ont laissé la gestion opérationnelle à des niveaux techniques, sans maintenir l’attention politique nécessaire pour débloquer les obstacles.
Recommandations
1. Fournir plus de financements et de meilleure qualité
La mise en œuvre des plans d’investissement exigera une provision accrue de financements à de meilleures conditions, notamment sous forme de dons et de prêts concessionnels supplémentaires. Les capitaux philanthropiques et privés sont complémentaires de la finance publique essentielle, et ne sauraient s’y substituer.
Un rôle accru et mieux défini pour les banques multilatérales de développement (BMD) devrait être envisagé conjointement par les donateurs et les pays partenaires. Les BMD — Banque mondiale, Banque africaine de développement, Banque asiatique de développement — disposent de la capacité technique pour mobiliser, regrouper et distribuer efficacement le capital, tout en réduisant la charge administrative pesant sur les gouvernements. Le financement doit s’aligner sur les besoins des pays partenaires tels que spécifiés dans les plans d’investissement JETP, ainsi que sur les objectifs de l’Accord de Paris. Les donateurs devraient d’urgence canaliser des financements vers des projets pilotes identifiés dans les plans d’investissement pour démontrer des progrès concrets et rétablir la crédibilité du mécanisme.
2. Clarifier les rôles et responsabilités
Une évaluation indépendante des rôles et responsabilités de l’ensemble des parties prenantes, accompagnée de propositions d’amélioration de la répartition du travail, est nécessaire. Cette évaluation devrait se dérouler parallèlement au décaissement des fonds pour éviter tout retard supplémentaire. La participation significative des organisations de la société civile — analyse, expertise, évaluation indépendante — devrait être encouragée et financée. L’expérience montre que la transparence sur les flux financiers et les résultats attendus est indispensable pour maintenir la légitimité de ces partenariats auprès des populations concernées.
3. Maintenir l’impulsion politique de haut niveau
Les ministres et chefs d’État doivent réintégrer les JETP dans les engagements politiques de premier plan, notamment au sein du G7, du G20 et des COP. Une campagne coordonnée de refonte du récit entourant les JETP — clarifiant les objectifs, démontrant les progrès et soulignant les bénéfices mutuels — serait nécessaire pour reconstruire la confiance, sans tomber dans l’exagération. Le suivi politique régulier, à l’image du mécanisme de revue par les pairs de l’OCDE sur l’aide publique au développement, pourrait institutionnaliser cette attention.
4. Assurer la cohérence des relations bilatérales
Au sein de chaque gouvernement donateur, les ministères et agences entretiennent diverses relations bilatérales avec les ministères et institutions des pays partenaires, mais ces relations manquent souvent de cohérence avec les objectifs des JETP. L’alignement des stratégies de coopération bilatérale et des dépenses d’aide publique au développement avec les objectifs JETP est indispensable. Les représentations diplomatiques devraient être mieux équipées pour soutenir la coordination et la mise en œuvre des JETP.
Le renforcement des capacités institutionnelles dans les gouvernements des pays partenaires — expertise réglementaire et technique pour faciliter une transition juste — constitue un investissement nécessaire. L’exploration de partenariats bilatéraux pour promouvoir une transition conjointe vers une économie propre, notamment à travers des chaînes de valeur spécifiques et des projets public-privé transfrontaliers, ouvrirait de nouvelles perspectives.
5. Garantir une transition véritablement juste
Si les accords ne sont pas mis en œuvre de manière socialement, économiquement et écologiquement juste, les JETP contribueront à l’aggravation des inégalités au sein des pays partenaires, sapant la crédibilité de l’ensemble du dispositif et fournissant des arguments aux opposants de la transition.
La recherche pour améliorer la compréhension locale des effets négatifs de la transition énergétique — en particulier sur les travailleurs et les communautés dépendantes des industries fossiles — mérite un soutien accru. Le développement de chaînes de valeur locales autonomes, la garantie que les communautés affectées possèdent et bénéficient des industries émergentes du renouvelable, et la mise en place de groupes de travail sur les dimensions de justice dans tous les pays constituent des priorités. Le soutien à long terme est essentiel : garantir la justice prendra plus de temps que les JETP eux-mêmes, même avec un financement de départ suffisant.
Conclusion
Les JETP représentent l’une des innovations les plus prometteuses de la diplomatie climatique de la dernière décennie. Leur échec ne serait pas seulement une perte pour la politique climatique : il signalerait aux pays en développement que les engagements du Nord global ne sont pas fiables, avec des conséquences durables sur l’ensemble de l’architecture de la coopération internationale. La fenêtre pour corriger les défaillances identifiées est étroite. Les prochains mois seront déterminants pour savoir si les JETP deviennent un modèle réplicable ou un avertissement supplémentaire sur les promesses non tenues de la finance climatique internationale.
Publié sur erickilama.com. Les opinions exprimées sont celles de l’auteur.