Eric Gabin Kilama | 20 septembre 2024 | erickilama.com
Une légitimité en question
L’aide publique au développement (APD) a été introduite dans les années 1960 comme un instrument temporaire répondant à un moment particulier de l’histoire : décolonisation, Guerre froide, industrialisation et efforts de réduction de la pauvreté dans le « Sud global ». Soixante ans plus tard, le monde a profondément changé, mais l’architecture institutionnelle de l’aide est restée remarquablement stable dans ses structures fondamentales. Dans un contexte où les frontières entre pays « développés » et « en développement » s’estompent, où les budgets de développement stagnent face à des besoins croissants, où la polarisation géopolitique entre Nord et Sud atteint des niveaux historiques de méfiance, et où le modèle donateur-bénéficiaire est de plus en plus rejeté, la justification traditionnelle de l’aide a atteint ses limites.
C’est la toile de fond de ce que la littérature sur le développement qualifie désormais de monde « post-aide » (Janus, Klingebiel et Paulo, 2015). Un monde post-aide ne signifie pas que les besoins globaux aigus n’existent plus, ni que les donateurs abandonnent tout effort pour y répondre. Il s’agit plutôt d’une crise de légitimité et de pertinence pour l’ensemble de l’entreprise de coopération du Nord. Les institutions créées pour transférer des ressources du Nord vers le Sud — dans un cadre où les premiers étaient riches et les seconds pauvres — fonctionnent dans un monde qui ne correspond plus à cette cartographie simplifiée.
La question fondamentale mérite d’être posée avec franchise : pourquoi un donateur du Nord devrait-il exister aujourd’hui, et quelle devrait être la justification de son engagement ?
L’effritement du récit fondateur
Le récit originel de l’aide reposait sur une logique de rattrapage économique. Les pays à revenu élevé, ayant achevé leur industrialisation, servaient de modèle pour les aspirations de développement des pays à revenu plus faible. L’aide finançait le comblement du « gap d’investissement » théorisé par Rostow (1960) et formalisé par Chenery et Strout (1966) dans le modèle des « deux gaps ». Ce récit avait le mérite de la clarté : il y avait un problème identifiable (l’insuffisance d’épargne et de devises), une solution (le transfert de ressources) et un objectif mesurable (la croissance du PIB par habitant).
Ce récit causal unique a volé en éclats. La littérature empirique sur l’efficacité de l’aide — de Burnside et Dollar (2000) à Rajan et Subramanian (2008) — n’a jamais réussi à établir un lien robuste et général entre aide et croissance. Les succès de développement les plus spectaculaires — Corée du Sud, Taïwan, Chine — doivent peu à l’aide traditionnelle. À l’inverse, des pays massivement aidés, comme certaines économies d’Afrique subsaharienne, ont connu des trajectoires de croissance décevantes pendant des décennies, avant que le « miracle de la croissance africaine » des années 2000 ne vienne compliquer davantage le tableau.
Surtout, la géographie de la pauvreté mondiale a changé. La majorité des personnes vivant sous le seuil de pauvreté résident désormais dans des pays à revenu intermédiaire, et non dans les pays les plus pauvres (Sumner, 2012). L’Inde, le Nigeria, le Bangladesh — pays qui figurent parmi les premiers récipiendaires d’aide — sont aussi des économies de taille significative disposant de ressources domestiques considérables. La logique du transfert Nord-Sud comme mécanisme de réduction de la pauvreté mondiale bute sur cette réalité.
Des demandes concurrentes sur des ressources limitées
L’ampleur et la diversité des problèmes que les institutions donatrices cherchent désormais à résoudre sont considérables. De nouvelles priorités mondiales — action climatique, réinstallation des réfugiés — se sont greffées sur des objectifs plus anciens : égalité des genres, réduction de la pauvreté et de la faim, création d’emplois. Les Objectifs de développement durable (ODD), adoptés en 2015, comptent 17 objectifs et 169 cibles — une ambition qui, par sa profusion, finit par ne plus rien hiérarchiser.
Des attentes politiques croissantes pèsent sur la finance publique concessionnelle pour répondre à des agendas multiples au profit d’un cercle toujours plus large de parties prenantes. Contrer l’influence chinoise, endiguer les migrations vers l’Europe, éviter la catastrophe climatique, mobiliser les ressources publiques pour stimuler l’investissement privé, offrir des réparations pour les injustices coloniales — autant de revendications qui informent le sens et la justification de la coopération au développement aujourd’hui. Chacune de ces demandes est légitime en soi ; leur accumulation rend l’instrument inopérant.
Or, la finance publique concessionnelle n’a pas crû proportionnellement à ces demandes additionnelles. L’APD a certes atteint un record historique en 2023, à 223,7 milliards de dollars, mais cette hausse est largement imputable à l’aide en réponse à la guerre en Ukraine et aux coûts d’accueil des réfugiés dans les pays donateurs — des postes comptabilisés dans l’APD sans qu’ils ne se traduisent par un transfert de ressources vers les pays en développement. Les ressources d’« aide étrangère » financent en réalité une expansion de la diplomatie internationale, s’éloignant parfois considérablement des objectifs fondateurs de l’APD.
Face à la multiplication des demandes, les donateurs manquent de l’armature d’un récit causal unique qu’ils possédaient autrefois. Les dépenses d’APD ont pris une qualité dispersée, avec des appels pour plus d’argent, pour plus de causes, à travers des canaux d’investissement plus divers. La réflexion honnête sur le recentrage autour d’objectifs plus étroits, ou les arbitrages douloureux de financement que cela implique, reste insuffisante.
Les conséquences de la dispersion
Cette situation crée des problèmes concrets dans plusieurs domaines. Premièrement, les reconstitutions multilatérales de 2024 — l’AID-21 seule a atteint un montant record de 100 milliards de dollars, auxquels s’ajoutent les reconstitutions du Fonds vert pour le climat, de Gavi, du Fonds mondial, entre autres — mobilisent un effort diplomatique et financier considérable, chaque reconstitution requérant des mois de négociations pour un résultat budgétaire souvent en deçà des besoins identifiés.
Deuxièmement, la part croissante de la finance concessionnelle est absorbée par la gestion des retombées humanitaires des conflits à Gaza et en Ukraine, réduisant les ressources disponibles pour le développement structurel. L’effet d’éviction est documenté : chaque crise humanitaire majeure provoque une réallocation de budgets initialement prévus pour des programmes de développement (Global Humanitarian Overview, OCHA, 2024).
Troisièmement, les pressions s’intensifient pour s’engager sur un objectif ambitieux d’investissement climatique mondial — le Nouvel objectif collectif quantifié (NCQG) adopté à la COP29 de Bakou fixe une cible de 300 milliards de dollars par an de la part des pays développés, avec une aspiration à mobiliser 1 300 milliards de toutes sources — sans amputer les budgets d’APD existants. L’arithmétique est impitoyable : sans nouvelles sources de financement, l’engagement climatique se fait nécessairement au détriment d’autres priorités.
Le Groupe d’experts indépendants du G20 estimé que 180 milliards de dollars supplémentaires par an de finance concessionnelle seront nécessaires d’ici 2030 pour que le système bilatéral et multilatéral atteigne les ODD et investisse adéquatement dans les biens publics mondiaux (Songwe, Stern et Bhattacharya, 2022). Avec peu d’appétit politique pour augmenter les dépenses publiques, la mobilisation de fonds concessionnels pour attirer et dérisquer l’investissement privé est devenue le principal vecteur de croissance du capital de développement, bien que ce « consensus de Wall Street » (Gabor, 2021) ait produit des résultats mitigés.
Vers un nouveau récit pour la coopération
Au milieu de cette complexité, les responsables des institutions donatrices du Nord peinent à justifier de manière cohérente le « pourquoi » de leur existence et de leurs opérations. Si le Sud global exige que les donateurs du Nord ne puissent plus opérer comme avant, quel est l’objectif fondamental de leur action à cette conjoncture, et comment peut-il être expliqué de manière convaincante aux opinions publiques qui les financent ?
Plusieurs récits alternatifs méritent d’être examinés.
La fourniture de biens publics mondiaux. La santé mondiale, l’action climatique, la stabilité financière internationale sont des biens dont la production est sous-optimale sans coordination internationale. L’aide peut se justifier comme contribution à la production de ces biens, indépendamment de toute logique de charité ou de rattrapage. Ce récit a le mérite de l’efficience économique — il s’ancre dans la théorie des externalités (Kaul, Grunberg et Stern, 1999) — mais il peine à susciter l’adhésion émotionnelle des opinions publiques.
La justice redistributive. L’aide comme forme de réparation pour les injustices historiques — colonisation, traite, extraction des ressources — trouve un écho croissant dans les pays en développement et dans certains courants intellectuels du Nord (Piketty, 2020). Mais ce récit est politiquement inflammable dans des sociétés où les discours souverainistes et anti-immigration progressent.
L’intérêt mutuel éclairé. Les donateurs peuvent reconnaître explicitement que la coopération au développement sert aussi leurs propres intérêts : stabilité régionale, marchés d’exportation, sécurité sanitaire, gestion des migrations. Ce récit a le mérite de la franchise, mais il risque de réduire l’aide à un instrument de politique étrangère, ce qu’elle est déjà partiellement mais dont la reconnaissance explicite pose des problèmes de gouvernance.
Aucun de ces récits ne s’impose seul. Le système de coopération au développement devra probablement combiner ces justifications de manière pragmatique, en acceptant que la pluralité des motivations n’est pas une faiblesse mais un reflet de la complexité des interdépendances mondiales.
Conditions d’un nouveau contrat
Quel que soit le récit retenu, un nouveau contrat entre donateurs et partenaires devra remplir plusieurs conditions. Il devra être honnête sur les intérêts des donateurs, plutôt que de les masquer derrière un langage altruiste qui ne convainc plus personne. Il devra intégrer une redistribution du pouvoir décisionnel au sein des institutions multilatérales, ce qui implique des réformes de gouvernance substantielles au FMI et à la Banque mondiale. Et il devra trouver un écho auprès d’opinions publiques de plus en plus sceptiques, dans un contexte de montée des sentiments de droite et de pressions fiscales domestiques.
La quatrième Conférence sur le financement du développement offre une occasion de forger ce nouveau consensus — à condition que la communauté internationale saisisse cette opportunité avec lucidité et ambition, plutôt qu’avec les formules creuses qui ont caractérisé trop de sommets internationaux.
Publié sur erickilama.com. Les opinions exprimées sont celles de l’auteur.