La Section 122 et le chaos tarifaire américain : implications pour la présidence française du G7

Eric Gabin Kilama Mars 2026

Contexte

L’arrêt de la Cour suprême Learning Resources v. Trump (20 février 2026) a invalidé l’utilisation de l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) pour imposer des tarifs commerciaux, jugeant que le déficit commercial ne constituait pas une « urgence nationale » au sens du statut¹. En 72 heures, l’administration Trump a contourné la décision en invoquant la Section 122 du Trade Act de 1974, imposant un tarif universel de 10 % au titre de la correction d’un « déficit important et grave » de balance des paiements. Le plafond statutaire de la Section 122 est de 15 %, ce qui laisse une marge d’escalade de cinq points — un levier de pression que l’administration conserve en réserve. Le 4 mars, le Canada a été ciblé par un tarif additionnel de 25 %, déclenchant les premières rétorsions au sein du G7 (25 % canadiens sur 30 milliards CAD d’importations américaines). La base juridique IEEPA résiduelle (fentanyl) maintient par ailleurs les tarifs sur la Chine à 21-30 %.

La Section 122 autorise des tarifs temporaires (15 % maximum, 150 jours), renouvelables uniquement par le Congrès². L’échéance initiale tombe mi-juillet 2026 — un mois après le sommet G7 d’Évian. Le renouvellement n’est pas acquis : selon les signaux parlementaires, les sénateurs républicains des États agricoles (Iowa, Nebraska, Kansas) subissent directement les rétorsions canadiennes et chinoises. Le cycle de 150 jours impose un tempo politique particulier : l’administration dispose d’une fenêtre courte pour obtenir des résultats négociés avant l’expiration du fondement juridique.

L’architecture tarifaire se superpose à une enquête Section 301 lancée le 12 mars contre soixante pays — dont l’UE, le Mexique, le Canada, le Japon et la Corée du Sud — et aux tarifs Section 232 sur l’acier et l’aluminium maintenus depuis 2018³. L’accumulation d’autorités juridiques distinctes crée un empilement tarifaire dont la lisibilité est nulle pour les opérateurs économiques : un exportateur européen peut être soumis simultanément à la Section 122 (10 %), à la Section 232 (25 % sur l’acier), et potentiellement à une mesure Section 301 — sans savoir laquelle s’appliquera dans six mois.

Analyse

Le chaos tarifaire comme méthode. Le chaos tarifaire n’est pas un accident mais une méthode délibérée. L’administration Trump utilise des autorités légales chevauchantes — IEEPA, Section 122, Section 232, Section 301 — passant de l’une à l’autre lorsqu’une est contestée juridiquement ou politiquement (Bown 2021)⁴. La rapidité du contournement post-SCOTUS (72 heures) illustre une capacité d’adaptation qui distingue l’improvisation de la stratégie : l’administration avait anticipé la possibilité d’une invalidation et préparé le recours à la Section 122 comme solution de repli.

L’incertitude juridique elle-même est l’instrument de pression. Les entreprises ne savent plus quel tarif, sous quelle autorité, s’appliquera dans six mois. Bloom (2009) montre que l’incertitude de politique économique réduit significativement l’investissement des entreprises : un écart-type d’incertitude supplémentaire diminue l’investissement de 1,3 % et l’emploi de 1 %⁵. Le chaos tarifaire fonctionne donc comme un tarif invisible qui frappe les décisions d’investissement avant même que le tarif officiel ne s’applique. Auclert et al. (2025) confirment que les effets macroéconomiques des chocs tarifaires excèdent les effets directs des tarifs eux-mêmes, à travers les canaux de l’incertitude et de la réallocation⁶.

L’architecture juridique : IEEPA, Section 122, Section 232, Section 301. La distinction entre ces quatre instruments est essentielle pour comprendre la marge de manoeuvre de l’administration et les options de réponse européenne.

L’IEEPA (1977) confère des pouvoirs d’urgence quasi illimités, mais la décision de la Cour suprême en a exclu l’usage tarifaire commercial. La base résiduelle IEEPA (fentanyl) est juridiquement fragile : plusieurs recours sont pendants et la probabilité d’une invalidation supplémentaire est significative. Si la Cour invalide également cette base, les tarifs sur la Chine (21-30 %) perdraient leur fondement juridique.

La Section 122 est conçue pour des situations temporaires de balance des paiements. Son utilisation pour corriger un déficit commercial structurel constitue un détournement de l’intention législative originale. Le parallèle avec le précédent Nixon de 1971 est instructif : Nixon avait imposé une surtaxe de 10 % dans le contexte d’une crise monétaire systémique (fin de Bretton Woods) qui justifiait l’invocation du BOP safeguard. En 2026, les États-Unis affichent un déficit courant de 3,5 % du PIB — préoccupant mais éloigné d’une crise de balance des paiements au sens classique du terme⁷. Le surplus du compte de capital (les investisseurs étrangers financent le déficit) contredit la prémisse d’une crise de paiements. L’argument juridique est donc vulnérable.

La Section 232 (sécurité nationale) s’applique à l’acier et l’aluminium depuis 2018. Son champ d’application est restreint mais son fondement juridique est plus solide : la Cour suprême a historiquement accordé une large déférence à l’exécutif sur les questions de sécurité nationale. La Section 301 (pratiques commerciales déloyales) vise traditionnellement un pays spécifique ; son extension à soixante pays est sans précédent et pourrait être contestée sur le plan de la proportionnalité.

La stratégie de switching entre ces autorités crée une redondance juridique qui protège le niveau tarifaire global : si une base est invalidée, les autres prennent le relais. C’est une architecture de résilience tarifaire, pas une politique commerciale cohérente.

L’impact sectoriel sur l’UE. L’impact est profondément différencié selon les secteurs et les élasticités-prix à l’exportation.

L’automobile est le secteur le plus exposé. Avec une élasticité-prix de -1,8, un tarif de 10 % entraînerait une perte de 15-18 % des exportations européennes vers les États-Unis ; un passage au plafond de 15 % porterait cette perte à 25-28 %⁸. L’industrie automobile allemande, qui exporte pour 26 milliards d’euros par an vers les États-Unis, serait la première touchée. BMW, Mercedes et Volkswagen ont des usines aux États-Unis qui seraient partiellement protégées, mais les composants importés d’Europe subiraient le tarif. L’effet sur les PME sous-traitantes, qui ne disposent pas de capacité de production locale, serait amplifié.

L’aéronautique (élasticité-prix de -0,6) résisterait mieux. Airbus est peu substituable : le duopole avec Boeing signifie que les compagnies aériennes américaines n’ont pas d’alternative domestique pour certaines catégories d’appareils (monocouloirs A220, gros porteurs A350). Le tarif serait partiellement absorbé dans les marges et partiellement répercuté sur les compagnies, sans perte de volume significative à court terme. Toutefois, un tarif durable favoriserait les commandes Boeing à la marge pour les compagnies qui hésitent entre constructeurs.

Le secteur pharmaceutique, rarement analysé dans ce contexte, est exposé de manière spécifique. L’UE exporte pour 67 milliards d’euros de produits pharmaceutiques vers les États-Unis (Eurostat, 2025). L’élasticité est très faible à court terme (produits brevetés sans substitut) mais l’administration Trump a annoncé des négociations sur les prix des médicaments qui pourraient se combiner avec les tarifs pour comprimer les marges des laboratoires européens.

L’agriculture européenne est vulnérable aux rétorsions croisées. Le scénario le plus préoccupant est celui d’un mini-deal sino-américain dans lequel la Chine s’engage à acheter massivement des produits agricoles américains (soja, maïs, GNL) en échange d’exemptions tarifaires. Ce schéma, déjà observé lors du Phase One Deal de 2020, entraîne un détournement de commerce au détriment des exportateurs européens. La Chine n’avait alors honoré que 57 % de ses engagements d’achat, mais les détournements au détriment de l’UE, eux, s’étaient matérialisés intégralement⁹.

Le secteur technologique fait face à un risque distinct : les restrictions d’exportation et les sanctions sur les semi-conducteurs, qui s’ajoutent aux tarifs, créent un environnement dans lequel les entreprises européennes de haute technologie (ASML, Infineon, STMicroelectronics) doivent naviguer entre conformité américaine et accès au marché chinois.

Les estimations convergent vers 28-37 milliards d’euros de pertes annuelles si la Section 122 est renouvelée au taux actuel de 10 %, avec un effet de long terme trois fois supérieur au court terme ; ces pertes atteindraient 42-55 milliards si le tarif était porté au plafond de 15 %¹⁰.

La restructuration des chaînes d’approvisionnement. Les tarifs déclenchent une restructuration des chaînes de valeur dont les contours se précisent. Antràs et Chor (2022) montrent que les entreprises ne répondent pas seulement aux tarifs effectifs mais à la variance anticipée de la politique commerciale : le raccourcissement des chaînes et la régionalisation s’en trouvent favorisés¹¹. Trois dynamiques sont à l’oeuvre.

Le reshoring (relocalisation sur le territoire américain) reste marginal en volume mais visible en annonces. Les coûts sont prohibitifs pour la plupart des secteurs : le Boston Consulting Group estimé le surcoût de production domestique entre 20 et 45 % selon les secteurs, un écart que les tarifs de 10-15 % ne compensent pas. Le reshoring effectif se concentré sur les semi-conducteurs (CHIPS Act) et les batteries (Inflation Réduction Act), où les subventions publiques comblent l’écart de coût.

Le friendshoring (redirection vers des pays alliés) est la dynamique dominante. Le Mexique, le Vietnam, l’Inde et la Pologne captent l’essentiel des réallocations. Mais le friendshoring a une limite structurelle : si les tarifs Section 301 s’appliquent aussi aux pays de friendshoring (le Mexique et le Vietnam sont parmi les soixante pays ciblés), la stratégie de contournement perd sa raison d’être. Mayer et Méjean (2025) documentent le « paradoxe de la fragmentation » : la diversification réduit le risque d’approvisionnement pays par pays mais augmente la complexité logistique et la vulnérabilité systémique¹².

Le decoupling (découplage) sino-occidental progressé dans les secteurs critiques (semi-conducteurs, terres rares, technologies duales) mais reste limité dans les secteurs à forte interdépendance (chimie, automobile, électronique grand public). Les données de Méjean et al. (2024) sur les dépendances commerciales européennes montrent que l’UE reste dépendante de la Chine pour plus de 50 % de ses importations dans 137 catégories de produits, dont 34 sont classées critiques¹³.

Le coût de la restructuration pour l’UE est triple : les investissements de relocalisation (estimés entre 250 et 400 milliards d’euros sur dix ans pour les secteurs critiques), la perte d’efficience liée à l’abandon de fournisseurs optimaux, et la période de transition pendant laquelle les nouvelles chaînes ne sont pas encore opérationnelles.

Le risque du mini-deal et ses précédents. Un « mini-deal » sino-américain — exemptions tarifaires contre achats ciblés de soja, GNL et avions Boeing — constitue un risque majeur pour l’UE. Le détournement de commerce serait estimé à 8-12 milliards d’euros, concentré sur l’agriculture, la chimie et les machines-outils.

Les précédents historiques sont instructifs. L’Accord du Plaza (1985) entre le G5 avait coordonné la dépréciation du dollar pour corriger les déséquilibres commerciaux — une approche multilatérale qui contraste avec le bilatéralisme actuel. Le Phase One Deal de janvier 2020 entre les États-Unis et la Chine avait promis 200 milliards de dollars d’achats chinois supplémentaires ; la Chine n’en a honoré que 57 %. Mais le détournement, lui, s’est matérialisé : les exportations agricoles européennes vers la Chine ont reculé de 9 % en 2020 tandis que les exportations américaines augmentaient de 27 %¹⁴. Le pattern est prévisible : le deal bilatéral bénéficie aux deux signataires à court terme et pénalise les tiers.

L’accord Boeing de 500 appareils, évoqué dans les négociations préparatoires de Paris entre Bessent et He Lifeng, illustre la mécanique. Il réduirait mécaniquement les commandes Airbus dans le prochain cycle d’investissement des compagnies aériennes chinoises. L’aéronautique européenne ne serait pas menacée à court terme (les carnets de commande sont pleins), mais la perte de parts de marché à moyen terme sur le segment chinois — le plus dynamique au monde — serait significative.

Ne pas constituer de coalition face à ce risque, c’est accepter d’être le perdant résiduel d’un deal bilatéral dont les termes sont négociés sans l’Europe.

L’érosion normative du système commercial. L’invocation de la Section 122 constitue un précédent normatif dont les implications dépassent le contentieux bilatéral. La Section 122 transpose dans le droit américain le BOP safeguard de l’Article XII du GATT, qui autorise des restrictions commerciales temporaires en cas de crise de balance des paiements¹⁵. L’utilisation de cet instrument par la première puissance économique mondiale, sans véritable crise de balance des paiements, crée un précédent : si les États-Unis peuvent invoquer le BOP safeguard avec un déficit courant de 3,5 % du PIB financé par des entrées de capitaux, tout pays peut imposer des tarifs sous ce prétexte. L’Inde, le Brésil, l’Indonésie disposent d’arguments au moins aussi solides que ceux de Washington pour invoquer des difficultés de balance des paiements.

L’érosion normative est amplifiée par la crise de l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC. L’Organe d’appel est paralysé depuis décembre 2019, faute de nomination de juges par les États-Unis. Les panels de première instance continuent de fonctionner, mais toute décision peut être « appelée dans le vide » (appeal into the void), rendant le mécanisme de résolution des différends inopérant dans les faits¹⁶. La MC14 de Yaoundé (26-29 mars 2026) a traité de sujets secondaires (moratoire e-commerce, subventions à la pêche) sans aborder la réforme de l’ORD. Le système commercial multilatéral est en état de mort cérébrale normative.

Ce contexte transforme la nature du contentieux. Il ne s’agit plus de savoir si les tarifs américains violent les règles de l’OMC — ils le font de manière documentée — mais de savoir si un cadre normatif contraignant existe encore pour les contester. La réponse, en mars 2026, est ambiguë. L’UE peut déposer une plainte à l’OMC (et le devrait, pour le précédent normatif), mais elle ne peut plus obtenir une décision contraignante dans un délai raisonnable. La « double track » normative (OCDE opérationnel, OMC normatif) est la seule voie qui préserve à la fois l’efficacité et la légitimité.

Hypothèse adverse. Cette analyse repose sur la lecture du chaos tarifaire comme une stratégie délibérée de pression par l’incertitude. Cette lecture serait fausse si le chaos tarifaire est réellement le produit d’un processus décisionnel incohérent — rivalités internes entre le USTR, le Treasury et le NEC, improvisation présidentielle, réactions impulsives aux signaux médiatiques. Plusieurs témoignages d’anciens conseillers de l’administration Trump décrivent un processus davantage chaotique que stratégique. Si cette hypothèse alternative était correcte, une négociation transactionnelle directe avec Washington pourrait produire des résultats rapides, et la coalition systémique recommandée serait une perte de temps et de capital diplomatique.

Le pattern de switching entre autorités légales documenté par Bown (2021) peut être interprété comme de l’adaptation opportuniste plutôt que comme un plan coordonné. Les décisions contradictoires — exemptions accordées puis retirées, tarifs annoncés puis suspendus, signaux de négociation suivis d’escalade — sont compatibles avec les deux hypothèses. L’hypothèse stratégique reste néanmoins la plus probable, compte tenu de la rapidité du contournement post-SCOTUS (72 heures) et de la cohérence des objectifs poursuivis (pression sur les partenaires commerciaux, mobilisation électorale, restructuration des flux). L’approche prudente est de préparer les deux réponses : coalition systémique et canal de négociation transactionnelle.

Enjeux pour la présidence française du G7

La présidence du G7 est directement menacée : la France fait face au paradoxe de présider un format dont le membre le plus puissant est la source du problème qu’elle entend résoudre. L’agenda d’Évian (« réduction des déséquilibres macroéconomiques ») est contredit par le chaos tarifaire unilatéral. Toutefois, ce paradoxe peut être retourné : c’est précisément parce que le G7 est le seul format où les États-Unis s’asseyent à la même table que ses partenaires commerciaux que la présidence française dispose d’un levier.

Le calendrier est un levier stratégique. L’échéance Section 122 (mi-juillet) tombe un mois après Évian. Le G7 peut peser sur le débat au Congrès en signalant que le renouvellement isolerait Washington dans le format qu’il a historiquement présidé. Le communiqué d’Évian, s’il est suffisamment précis sur les conséquences d’un renouvellement, constitue un signal que les sénateurs hésitants (républicains des États agricoles, démocrates des États industriels) peuvent utiliser dans le débat intérieur.

Le canal parlementaire transatlantique représente un espace de convergence insuffisamment exploité. Les commissions des affaires étrangères du Sénat et de la Chambre, le caucus agricole (Senate Agriculture Committee) et les caucus manufacturiers sont des interlocuteurs naturels de la diplomatie parlementaire française. Les sénateurs républicains de l’Iowa (premier État producteur de soja et de maïs), du Nebraska et du Kansas subissent directement les rétorsions canadiennes et chinoises sur les produits agricoles. Selon les estimations de l’American Farm Bureau Federation, les rétorsions ont coûté 8,7 milliards de dollars au secteur agricole américain entre mars et décembre 2025¹⁷. Ces sénateurs constituent l’obstacle le plus probable au renouvellement de la Section 122 par le Congrès. La chronologie est exploitable : les audiences du Senate Finance Committee sur le renouvellement commenceront vraisemblablement en mai-juin, ce qui ouvre une fenêtre de diplomatie parlementaire avant Évian.

La vulnérabilité relative de l’UE est surestimée par le chiffre de 45 % de PIB commercial souvent repris dans le débat public — un chiffre qui inclut le commerce intra-UE. Le commerce extra-UE ne représente que 15-18 % du PIB, ce qui relativise l’asymétrie de vulnérabilité avec les États-Unis (25 % du PIB) et laisse à l’UE des marges de manoeuvre plus importantes qu’il n’y paraît¹⁸. L’UE dispose par ailleurs d’un marché intérieur de 450 millions de consommateurs qui constitue un levier de négociation en soi.

Les instruments de réponse européens. L’UE n’est pas démunie. Trois instruments sont mobilisables, avec des contraintes distinctes.

L’instrument anti-coercition, adopté en décembre 2023, permet à l’UE d’imposer des contre-mesures lorsqu’un pays tiers exerce une coercition économique contre un État membre¹⁹. Son activation contre les tarifs Section 122 constituerait un test de crédibilité majeur. L’instrument n’a cependant jamais été utilisé. Les conditions procédurales — constat de coercition par le Conseil, proportionnalité des contre-mesures — pourraient s’avérer paralysantes si certains États membres (Pologne, Italie, Hongrie) privilégient une relation bilatérale avec Washington.

Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (CBAM), en phase de transition depuis octobre 2023 et pleinement opérationnel à partir de 2026, s’applique aux importations d’acier, d’aluminium, de ciment, d’engrais, d’électricité et d’hydrogène. Le CBAM n’est pas conçu comme un instrument de rétorsion commerciale, mais son application aux importations américaines — dont l’intensité carbone est supérieure aux standards européens dans la sidérurgie et la pétrochimie — crée un levier de facto. L’articulation CBAM/tarifs Section 232 constitue un point de négociation technique qui pourrait être intégré dans un package énergie-commerce.

Un package énergie-commerce avec Washington — accélération des permis GNL européens en échange d’exemptions sectorielles (aéronautique, pharma) — exploite un levier renforcé par la crise d’Ormuz. Les importations européennes de GNL américain ont triplé depuis 2022 et constituent un intérêt commercial américain direct que l’administration Trump ne peut ignorer.

Limites de l’analyse

Le renouvellement de la Section 122 par le Congrès est traité comme une probabilité élevée, fondée sur le comportement historique du Congrès américain vis-à-vis des mesures tarifaires présidentielles. Cette hypothèse serait invalidée si la coalition anti-tarifs au Sénat (républicains agricoles, démocrates pro-commerce) se révélait suffisamment forte pour bloquer le renouvellement en juillet — un scénario qui résoudrait le problème de la Section 122 mais laisserait intact l’empilement des autres autorités tarifaires (Section 232, Section 301, IEEPA résiduelle).

L’analyse serait également affaiblie si l’administration Trump acceptait de négocier sérieusement un accord commercial global avec l’UE dans la fenêtre Évian-juillet, rendant la coalition systémique recommandée moins nécessaire qu’une négociation bilatérale ciblée. Les négociations préparatoires de Turnberry (2025) suggèrent toutefois que Washington préfère les accords bilatéraux séquentiels aux cadres multilatéraux, ce qui avantage les États-Unis dans le rapport de force.

Recommandations

1. Cadrer les tarifs comme un problème systémique à Évian — pas comme un contentieux bilatéral US-UE. La coalition de convergence avec Tokyo, Ottawa, Séoul et Canberra, tous ciblés par la Section 122, doit être constituée avant le sommet. Cette coalition doit formuler le problème en termes de stabilité du système commercial, pas de confrontation anti-américaine : le renouvellement de la Section 122 crée un précédent qui autorise tout membre du G20 à imposer des tarifs unilatéraux sous couvert de balance des paiements. L’argument systémique est plus recevable à Washington que l’argument bilatéral. Cette coalition doit éviter de cibler nommément les États-Unis dans les documents publics, sous peine de braquer l’administration et de bloquer tout communiqué à Évian.

2. Négocier un package énergie-commerce avec Washington. L’accélération des permis d’importation de GNL, la simplification des procédures d’investissement américain en Europe et l’accès au marché européen des services numériques constituent des contreparties crédibles en échange d’exemptions sectorielles sur l’aéronautique et le pharmaceutique. Le levier est renforcé par la crise d’Ormuz, qui rend le GNL américain stratégiquement important pour l’Europe et commercialement important pour les États-Unis. Ce package transactionnel doit être articulé avec la coalition systémique pour éviter qu’une négociation bilatérale ne sape la crédibilité de la démarche collective. La séquence compte : coalition d’abord (crédibilité), package ensuite (pragmatisme).

3. Poursuivre une double track normative. L’articulation entre coordination technique à l’OCDE (opérationnel, résultats rapides) et dépôt d’une contestation à l’OMC (normatif, même sans Organe d’appel fonctionnel) est la seule approche qui préserve à la fois l’efficacité et la légitimité. Le dépôt d’une plainte OMC contre l’invocation de la Section 122/Article XII est nécessaire pour invalider le précédent normatif, indépendamment de la capacité de l’Organe de règlement des différends à produire une décision contraignante dans un délai raisonnable. L’enjeu est l’intégrité du corpus normatif, pas la résolution immédiate du contentieux. Parallèlement, une initiative de réforme de l’ORD devrait être inscrite à l’agenda d’Évian, en s’appuyant sur le MPIA (54 pays) comme point de départ.

4. Exploiter le canal parlementaire transatlantique. La diplomatie parlementaire conditionne la faisabilité du renouvellement au Congrès et constitue un levier sous-utilisé. Les contacts doivent cibler le Senate Finance Committee (compétent sur le renouvellement), le caucus agricole bipartisan et les sénateurs républicains des États directement touchés par les rétorsions. Le canal de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, qui réunit régulièrement parlementaires européens et membres du Congrès, offre un cadre discret pour ces échanges. Cette diplomatie doit rester confidentielle : une interférence perçue dans la politique intérieure américaine serait contre-productive et fournirait un argument aux partisans du renouvellement.

5. Préparer l’activation de l’instrument anti-coercition. La Commission européenne doit engager les travaux préparatoires à l’activation de l’instrument anti-coercition, sans l’activer formellement à ce stade. La préparation visible — consultations avec les États membres, identification des contre-mesures potentielles, calibrage de la proportionnalité — constitue en elle-même un signal de crédibilité. L’activation effective devrait être conditionnée à l’échec de la voie de négociation et au renouvellement de la Section 122 par le Congrès. L’instrument ne sera crédible que s’il est accompagné d’un consensus au Conseil, ce qui suppose un travail diplomatique préalable avec les États membres réticents (Pologne, Italie, Hongrie).

6. Cartographier les vulnérabilités sectorielles et préparer un mécanisme de compensation. Avant Évian, la Direction générale du Trésor et le CEPII devraient produire une cartographie des effets directs (concurrence sur les marchés finaux), indirects (composants intermédiaires) et de détournement (réorientation des flux en cas de mini-deal sino-américain) sur les exportations françaises et européennes. Les secteurs prioritaires sont l’automobile, l’aéronautique, le pharmaceutique, l’agriculture et les machines-outils. Un mécanisme européen d’ajustement au choc commercial, financé par les recettes du CBAM et les droits anti-dumping, devrait être proposé pour les régions et secteurs les plus exposés.

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