Contexte
La présidence française du G7 repose sur trois piliers affichés par Barrot à Munich (14 février 2026) : sécurité euro-atlantique et Ukraine, partenariats et développement, réduction des déséquilibres mondiaux. Derrière ces formules, trois agendas budgétaires massifs se disputent les mêmes enveloppes : la reconstruction de l’Ukraine (486 milliards de dollars sur dix ans, RDNA3 Banque mondiale, février 2024), le réarmement européen (381 milliards d’euros en 2025, projection EDA/IISS), et les partenariats Afrique-développement (Summit Africa Forward, Nairobi, 11-12 mai). L’addition brute des engagements 2026-2030 se situe entre 900 et 1 400 milliards d’euros.
L’asymétrie de tendance est le fait le plus important : la défense et la reconstruction sont des agendas en croissance ; l’APD est un agenda en déclin structurel (-7,1 % en termes réels en 2024, projections de -9 % à -17 % en 2025, données OCDE). Les budgets APD n’ont pas augmenté pour absorber l’Ukraine — l’Ukraine a absorbé les budgets APD (12-15 % de l’enveloppe CAD réallouée depuis 2022).
L’arithmétique budgétaire du triangle
Le triangle d’Évian n’est pas un problème abstrait de priorités. Il se lit dans les budgets nationaux des sept membres.
L’Allemagne est le cas le plus spectaculaire. Le Zeitenwende de février 2022 a engagé un fonds spécial de 100 milliards d’euros pour la Bundeswehr, largement consommé fin 2025. Le passage au seuil de 2 % du PIB en dépenses de défense — atteint pour la première fois en 2024 — a été financé par la contraction d’autres postes budgétaires. L’APD allemande, deuxième au monde en volume, est passée de 0,83 % du RNB en 2022 à 0,72 % en 2024 (OCDE, données préliminaires), la baisse la plus prononcée parmi les membres du G7. Le ministère fédéral de la Coopération (BMZ) a perdu 1,7 milliard d’euros sur deux exercices. Berlin finance la défense en réduisant le développement — l’arbitrage est explicite, pas dissimulé.
La France se trouve dans une position budgétaire encore plus contrainte. Placée en procédure de déficit excessif (PDE) par la Commission européenne depuis juin 2024, elle augmente simultanément ses dépenses de défense de 0,3 point de PIB pour atteindre 2,1 % en 2026 (loi de programmation militaire 2024-2030). Ce 0,3 point représente environ 9 milliards d’euros annuels. Dans le cadre de la PDE, chaque euro supplémentaire en défense doit être compensé par un euro d’économie ailleurs. L’APD française, à 0,55 % du RNB en 2024, est la variable d’ajustement naturelle — elle n’a ni la constituency politique de la défense ni la protection juridique des dépenses sociales. La contribution française à l’IDA (Association internationale de développement) et au Fonds vert pour le climat absorbe déjà une part croissante de l’enveloppe, réduisant les marges de manoeuvre pour les programmes bilatéraux en Afrique francophone.
L’Italie illustre le piège de la dette. Avec un ratio dette/PIB de 137 % (Eurostat, T4 2025), Rome dispose du plus faible espace budgétaire du G7 pour absorber simultanément le réarmement et les engagements de développement. La contribution italienne à ReArm Europe se heurte directement au service de la dette — chaque hausse de 100 points de base des taux souverains italiens augmente le coût annuel du réarmement de 3 à 5 milliards d’euros. L’APD italienne, à 0,29 % du RNB, est déjà parmi les plus basses du G7 et structurellement incompressible sans rupture avec les engagements de Séville.
Le Royaume-Uni fait face à un arbitrage similaire, aggravé par les coûts post-Brexit et les engagements AUKUS. L’accord de sécurité trilatéral avec l’Australie et les États-Unis, qui inclut le programme de sous-marins nucléaires, absorbe une part croissante du budget de défense. La Integrated Review de 2023 a explicitement subordonné l’APD (réduite de 0,7 % à 0,5 % du RNB depuis 2021) à la priorité sécuritaire. Londres a ainsi réduit son APD de 4,4 milliards de livres en trois ans — une contraction sans précédent depuis la création du DFID.
Le constat agrégé est sans ambiguité : dans chaque pays du G7, l’arbitrage budgétaire entre défense et développement est déjà tranché — en faveur de la défense. La question posée à Évian n’est pas de savoir si l’APD sera sacrifiée, mais si elle peut être restructurée avant de devenir résiduelle.
Analyse
Le triangle n’est pas un problème d’arithmétique — c’est un problème de pouvoir de coalition. L’espace budgétaire existe. La condition r < g tient encore pour l’essentiel de la zone euro. Les seuils numériques du Pacte de stabilité (60 % dette/PIB, 3 % de déficit) n’ont, selon la littérature dominante, aucun fondement théorique solide (Blanchard, Leandro & Zettelmeyer 2021). La clause dérogatoire activée par 17 États membres pour la défense démontre que les règles sont contournables quand la volonté politique existe. La vraie contrainte est que l’APD n’a ni la constituency politique de la défense, ni l’urgence émotionnelle de l’Ukraine.
Trois scénarios de séquençage se dessinent.
S1 — « Sécurité d’abord ». Ce scénario concentré les ressources sur l’Ukraine et le réarmement, reportant l’Afrique. Le précédent historique est le drawdown post-Guerre froide des années 1990 : la fin de la menace soviétique avait déclenché un « dividende de la paix » qui avait réduit l’APD de 27 % en termes réels entre 1992 et 1997 (données OCDE). L’espace libéré par la défense avait été capté par les ajustements budgétaires domestiques, pas par le développement. Le scénario S1 reproduirait cette logique en sens inverse : l’espace capté par la défense serait prélevé sur le développement, pas sur les dépenses domestiques. Le coût géopolitique est mesurable : chaque année de contraction de l’APD du G7 correspond à un gain de parts de marché pour les alternatives chinoises et émiraties. La Chine a déboursé 73 milliards de dollars en prêts à l’Afrique entre 2000 et 2022 (données CARI, Johns Hopkins) ; les Émirats ont triplé leur présence financière sur le continent depuis 2020 (Mubadala, ADQ, DP World).
S2 — « La grande promesse ». Ce scénario promet les trois agendas simultanément sans arbitrage explicite. Le précédent direct est le Build Back Better World (B3W), annoncé au G7 de Carbis Bay en juin 2021, qui devait mobiliser 600 milliards de dollars d’investissements dans les infrastructures des pays en développement. Deux ans plus tard, le taux de réalisation estimé se situait entre 30 % et 40 % des engagements (CGD, évaluation 2023). Le Global Gateway européen (300 milliards d’euros annoncés en décembre 2021) affiche un taux de décaissement comparable. Le schéma est récurrent : les sommets produisent des chiffres d’annonce qui ne résistent pas à l’exécution. La raison structurelle est identifiée par Kharas et Rogerson (2012) : les engagements non contraignants sont systématiquement surestimés par des dirigeants dont l’horizon temporel est plus court que le cycle de décaissement. Le scénario S2 à Évian reproduirait cette dynamique — avec un coût de crédibilité supplémentaire : après B3W, Global Gateway et les promesses de Sharm el-Sheikh, la tolérance du Sud Global pour une nouvelle annonce sans exécution est proche de zéro.
S3 — « La cohérence assumée ». Ce scénario distingue les urgences des investissements structurels, crée des passerelles entre agendas et innove financièrement. Trois mécanismes concrets le structurent.
D’abord, les passerelles inter-agendas. Le déminage en Ukraine peut être comptabilisé comme APD humanitaire (précédent du Laos et du Cambodge dans les années 2000). Les minerais critiques africains — cobalt congolais, lithium zimbabwéen, manganèse gabonais — servent simultanément le réarmement européen (batteries militaires) et le développement local (si les accords d’extraction incluent des clauses de transformation locale et de transfert technologique). L’approvisionnement en uranium nigérien pour le parc nucléaire français constitue un autre pont naturel entre sécurité énergétique et partenariat africain.
Ensuite, le rechanneling des DTS (droits de tirage spéciaux). L’allocation de 650 milliards de dollars de DTS en août 2021 a principalement bénéficié aux pays qui n’en avaient pas besoin : les pays du G7 ont reçu 280 milliards, les pays à faible revenu environ 21 milliards. Le mécanisme de rechanneling via le Fonds fiduciaire pour la résilience et la durabilité (RST) du FMI est opérationnel depuis 2023, mais les engagements concrets restent modestes : environ 100 milliards de dollars de DTS rechannelés à ce jour, sur un potentiel estimé à 650 milliards si l’ensemble du G7 réallouait ses allocations non utilisées. Le passage par les banques multilatérales de développement (BMD) — plutôt que par le seul FMI — permettrait d’éviter la conditionnalité traditionnelle du Fonds, point de blocage politique pour de nombreux pays africains. Le Bridgetown Initiative de Mia Mottley a mis cette demande sur la table ; Évian pourrait y répondre.
Enfin, l’optimisation des bilans des BMD. Le rapport Songwe-Stern de 2022 (LSE Grantham Institute, Finance for Climate Action) estimé les besoins d’investissement des pays en développement (hors Chine) à 2 400 milliards de dollars par an d’ici 2030, dont 1 600 milliards pour l’énergie et la transition juste, et 300 milliards pour le capital naturel. Le G20 Independent Expert Panel (2023) a démontré que les BMD pourraient libérer entre 100 et 200 milliards d’euros de capacité de prêt additionnelle sans capital frais, par la seule optimisation de leurs ratios de capital (relèvement du ratio prêts/fonds propres, utilisation de garanties callables, titrisation partielle des portefeuilles). La Banque mondiale a engagé ce processus sous la présidence Banga ; la BAD et la BID suivent. Mais le rythme est insuffisant : au rythme actuel, la capacité additionnelle libérée d’ici 2030 couvrirait moins de 10 % du gap identifié par Songwe et Stern.
L’alternative chinoise et la compétition pour le Sud
Le triangle d’Évian ne se joue pas en vase clos. Chaque retrait du G7 ouvre un espace que d’autres acteurs occupent.
La Chine a restructuré son offre de financement au développement après la crise de la Belt and Road Initiative (BRI). Les prêts massifs de la période 2013-2019 — qui ont généré des crises de dette au Sri Lanka, en Zambie, au Pakistan et dans plusieurs pays africains — ont laissé place à un modèle plus sélectif. Pékin privilégie désormais les investissements directs dans les secteurs stratégiques (minéraux critiques, infrastructure numérique, ports), les lignes de crédit à court terme, et les partenariats de co-investissement avec les fonds souverains du Golfe. La China International Development Cooperation Agency (CIDCA), créée en 2018, coordonne une offre qui n’est plus quantitativement dominante mais qualitativement ciblée. Le total des prêts chinois à l’Afrique a certes diminué — de 28 milliards de dollars en 2016 à 4,6 milliards en 2022 (données CARI) — mais cette contraction masque un repositionnement vers des instruments à plus forte valeur ajoutée géopolitique.
Les pays africains exploitent cette compétition avec lucidité. Prizzon et al. (2015, Age of Choice) ont documenté comment les pays en développement à revenu intermédiaire naviguent entre donateurs alternatifs. Cette logique s’est étendue aux pays à faible revenu. Le Kenya négocie simultanément avec les États-Unis (accord bilatéral de sécurité), la Chine (extension du Standard Gauge Railway), les Émirats (DP World à Mombasa) et la France (partenariat climat). Le Sénégal joue la carte de la découverte gazière (Greater Tortue Ahmeyim) pour renégocier ses termes avec l’ensemble de ses partenaires. L’Afrique du Sud, hôte des BRICS en 2023, utilise son statut de pivot géopolitique pour obtenir des concessions des deux côtés. La compétition entre donateurs est un fait ; la question est de savoir si le G7 la subit ou la structure.
Le conditionnement énergétique : Ormuz et le triangle
La crise d’Ormuz conditionne l’ensemble du triangle. Un Brent durablement au-dessus de 100 dollars produit trois effets simultanés sur les trois agendas.
Sur la reconstruction ukrainienne, la hausse du pétrole renchérit les coûts de matériaux et de transport. La RDNA3 de la Banque mondiale a été calibrée sur un baril à 80 dollars ; chaque tranche de 10 dollars supplémentaires ajoute environ 15 à 20 milliards au coût total estimé sur dix ans, par le canal des prix des intrants (acier, ciment, bitume) et du coût logistique.
Sur le réarmement, les coûts énergétiques des opérations militaires — carburant pour les véhicules blindés, kérosène pour l’aviation, chauffage des bases — représentent 8 à 12 % des budgets de défense des pays européens (estimation IISS 2025). Un doublement du prix du pétrole par rapport aux hypothèses budgétaires initiales absorbe une part significative de l’enveloppe ReArm Europe avant même qu’elle ne finance un seul équipement.
Sur les économies africaines importatrices, l’effet est le plus destructeur. Les pays d’Afrique de l’Est (Kenya, Éthiopie, Tanzanie) consacrent 12 à 18 % de leurs recettes d’exportation aux importations d’énergie. Une hausse de 40 % du baril se transmet directement aux coûts de transport intérieur, au prix des denrées alimentaires (transmission pétrole-engrais-alimentation) et au déficit de la balance commerciale. Le nexus énergie-alimentation est le canal de transmission le plus rapide du choc pétrolier vers les populations vulnérables.
L’énergie n’est donc pas un quatrième agenda — c’est une variable de conditionnement transversale qui amplifie ou atténue les trois autres simultanément.
Le Summit Africa Forward de Nairobi : test de crédibilité
Le Summit Africa Forward (Nairobi, 11-12 mai) constitue le test préliminaire d’Évian. La configuration est exigeante.
Le Kenya, pays hôte, est en position de force. Nairobi accueille le sommet dans un contexte de diversification accélérée de ses partenariats : accord-cadre de sécurité avec les États-Unis (signé en 2024), expansion de la présence chinoise dans le corridor Mombasa-Nairobi, et engagement émirati via DP World. Le président Ruto a explicitement conditionné la crédibilité du partenariat occidental à des engagements concrets en matière de dette (restructuration des créances Eurobond), de climat (financement de l’adaptation dans la Corne de l’Afrique) et de transformation économique (accès au marché européen pour les produits transformés kenyans).
La relation France-Kenya est un sous-texte important. L’Agence française de développement a significativement augmenté ses engagements au Kenya depuis 2020 (énergie géothermique, mobilité urbaine à Nairobi). Un résultat concret à Nairobi — par exemple un mécanisme de garantie pour les émissions obligataires kenyanes sur les marchés internationaux — constituerait une preuve de concept que le modèle de partenariat français peut dépasser le périmètre francophone traditionnel.
Les promesses non tenues s’accumulent. Le fonds pertes et préjudices de la COP27 (Sharm el-Sheikh, 2022) reste sous-financé à moins de 700 millions de dollars sur les 100 milliards promis. L’objectif de 100 milliards de financement climatique promis à Copenhague (2009) n’a été atteint qu’en 2022 selon l’OCDE (données publiées mai 2024), soit deux ans après l’échéance fixée à 2020. Le nouvel objectif de financement climatique (NCQG) adopté à la COP29 de Bakou — 300 milliards de dollars par an d’ici 2035 — a été immédiatement qualifié d’insuffisant par le G77. Si Nairobi déçoit, Évian perdra sa crédibilité sur le volet développement avant même d’avoir commencé.
Limites de l’analyse
Cette analyse repose sur l’hypothèse que l’espace budgétaire existe (r < g). Si les taux souverains européens devaient remonter durablement au-dessus de la croissance nominale — scénario non exclu en cas de choc inflationniste énergétique ou de resserrement monétaire prolongé — la contrainte redeviendrait arithmétique et le triangle serait un problème de rareté réelle, pas de volonté politique. La clause dérogatoire ne protège pas contre une crise de confiance des marchés obligataires. L’élargissement de 100 points de base des spreads souverains européens augmenterait le coût actualisé de ReArm Europe de 60 à 90 milliards d’euros, rendant l’arbitrage défense-APD encore plus brutal.
Un scénario alternatif mérite considération : la fin rapide de la guerre en Ukraine libérerait un espace budgétaire significatif. Si un cessez-le-feu intervenait en 2026-2027, la pression de reconstruction à court terme diminuerait (les décaissements pourraient être étalés sur un horizon plus long), et la pression politique en faveur du réarmement pourrait s’atténuer — comme lors du drawdown post-Guerre froide. Cependant, ce scénario ne résoudrait pas le triangle : les engagements de réarmement pris dans le cadre de ReArm Europe sont des engagements sur dix ans, juridiquement contraignants via les résolutions du Conseil européen, et les besoins de reconstruction de l’Ukraine subsisteraient intégralement. La fenêtre fiscale serait réelle mais limitée.
Enfin, la présente analyse traite les trois agendas comme des postes budgétaires en concurrence. Cette lecture, bien que dominante dans le débat politique, sous-estimé les complémentarités structurelles entre sécurité et développement (stabilité des États fragiles comme condition de la sécurité européenne) que le scénario S3 tente précisément de capturer.
Enjeux pour la France
La France est le seul pays du G7 simultanément engagé sur les trois fronts : contributeur Ukraine (deuxième donateur bilatéral européen), membre de l’OTAN en phase de remontée capacitaire, et premier contributeur bilatéral en Afrique francophone. C’est un levier de cadrage unique — mais aussi une exposition triple.
Le Summit Africa Forward est un test avant Évian : si Nairobi déçoit (11-12 mai), le G7 d’Évian (juin) risque de perdre sa crédibilité sur le volet développement. La séquence Nairobi-Évian est une séquence de preuves : ce qui n’est pas livré en mai ne sera pas cru en juin.
La tension budgétaire défense/APD est directe : la France en procédure de déficit excessif qui augmente ses dépenses de défense de 0,3 point de PIB doit trouver 0,3 point d’économies ailleurs. L’APD est la variable d’ajustement naturelle — sauf si une clause dérogatoire spécifique est négociée pour les contributions aux IFI.
Les fonds souverains du Golfe (PIF saoudien, Mubadala émirati) sont des co-financiers potentiels pour l’agenda africain — à condition de structurer des partenariats qui ne soient pas perçus comme extractifs. L’Arabie saoudite a annoncé un plan d’investissement de 29 milliards de dollars en Afrique (Forum saoudo-africain, novembre 2023) ; les Émirats investissent massivement dans les corridors logistiques africains via DP World. Ces capitaux peuvent compléter l’APD du G7 si les termes sont négociés dans un cadre multilatéral.
Recommandations
Proposer à Évian le scénario S3 (« cohérence assumée ») : cadre intégré avec séquençage explicite, mécanismes de financement innovants (rechanneling des DTS vers les BMD sans conditionnalité FMI, optimisation des bilans BMD selon les recommandations Songwe-Stern, obligations G7 adossées aux garanties callables), et passerelles entre agendas (déminage, minerais critiques, sécurité alimentaire). Le rechanneling de DTS devrait cibler un objectif de 250 milliards de dollars d’ici 2028, soit quatre fois le niveau actuel, en utilisant les BMD comme véhicules de transit pour éviter la conditionnalité FMI. Ce séquençage implique cependant un signal de report de l’APD qui pourrait accélérer le repositionnement chinois et émirati auprès des partenaires africains avant même Nairobi.
Protéger l’APD budgétairement : exclure la contribution aux IFI du calcul du déficit structurel (même mécanisme que la clause dérogatoire défense). Cette approche crée cependant un précédent de multiplication des clauses dérogatoires qui pourrait fragiliser la crédibilité du cadre budgétaire européen, en particulier vis-à-vis de l’Allemagne et des pays frugaux. L’alternative minimale est un ring-fencing de la contribution IDA : les reconstitutions IDA sont des engagements pluriannuels dont la remise en cause aurait des effets systémiques sur l’ensemble de l’architecture concessionnelle.
Préparer Nairobi comme un livreur de preuves : pas de nouvelles promesses, des mécanismes concrets de déploiement des engagements existants. Trois livrables crédibles : un mécanisme de garantie pour les émissions obligataires africaines (précédent : garantie partielle IDA pour le Ghana en 2023), un calendrier contraignant de rechanneling des DTS avec des montants par pays, et un engagement de transparence totale sur les flux APD réels (hors prêts et garanties non appelées) via un Development Finance Scoreboard publié annuellement.
Articuler l’énergie comme variable transversale : un Pacte de résilience énergétique G7 servirait simultanément les trois agendas. Concrètement : reconstitution coordonnée des réserves stratégiques (objectif 120 jours de couverture, coût estimé 15-20 milliards de dollars), mécanisme de stabilisation des prix de l’énergie pour les économies africaines importatrices (ligne de crédit IDA-BAD activable automatiquement au-dessus de 100 dollars le baril), et accélération des investissements dans les interconnexions énergétiques africaines (solaire Sahel, géothermie Rift, hydroélectricité Congo) comme pont entre agenda climatique et sécurité énergétique.
Engager le dialogue avec les financeurs alternatifs : structurer à Évian un cadre de co-investissement G7-fonds souverains du Golfe-institutions africaines (BAD, Afreximbank) pour les projets d’infrastructure et de transformation productive en Afrique. Le cadre doit inclure des standards communs de transparence, des clauses de transformation locale, et un mécanisme de règlement des différends. L’objectif n’est pas d’exclure la Chine mais de structurer la compétition pour que les pays africains en soient les bénéficiaires, pas les otages.