Introduction : un déficit de financement colossal
À six ans de l’échéance de l’Agenda 2030, les pays à revenu faible et intermédiaire doivent mobiliser 4 000 milliards de dollars par an pour investir dans la santé, les infrastructures, la connectivité et la décarbonation. Ce déficit de financement colossal — estimé à environ 2 500 milliards de dollars par an compte tenu des flux actuels — a suscité une multiplication d’initiatives visant à réformer l’architecture financière internationale. La plupart se concentrent sur la mobilisation de capitaux privés, via des mécanismes de financement mixte (blended finance) et de dérisquage. Les résultats, après une décennie d’efforts, restent très en deçà des promesses.
Ce décalage entre ambitions et résultats invite à un examen critique du paradigme dominant qui guide l’action des banques publiques de développement (BPD). Ce paradigme, fondé sur la correction des défaillances de marché, a-t-il épuisé son potentiel ? Faut-il repenser le rôle de ces institutions, non plus comme des correctrices des imperfections du marché, mais comme des actrices de sa transformation structurelle ?
Le mirage du « billions to trillions »
L’idée selon laquelle l’investissement public peut transformer des milliards en milliers de milliards d’investissement privé constitue l’un des lieux communs les plus rebattus du financement du développement. Lancé lors des Spring Meetings de 2015, le slogan « billions to trillions » a structuré le discours des institutions financières internationales et des agences de développement pendant près d’une décennie.
Les données empiriques racontent une histoire différente. Dans les pays les plus pauvres, un dollar de financement multilatéral et de développement n’attire que 37 cents de capitaux privés (Attridge et Engen, 2019). Ce ratio de mobilisation, déjà décevant, masque des disparités considérables : il est plus élevé dans les pays à revenu intermédiaire supérieur disposant de marchés financiers développés, et proche de zéro dans les pays les moins avancés. L’essentiel du financement se dirige vers des investissements individuels cloisonnés — un projet solaire ici, un pont à péage là — sans perspective de transformation structurelle des économies.
Les travaux de la Banque mondiale elle-même confirment ce diagnostic. Un document de travail de l’institution (Broccolini et al., 2021) suggère qu’il n’existe aucune preuve que les garanties soutiennent un financement véritablement additionnel, que la participation des banques multilatérales dans les syndications ne mobilise pas de capital privé supplémentaire pour l’investissement futur en infrastructures, et que le pipeline de projets « investissables » limite structurellement le recours aux partenariats public-privé.
La critique va plus loin. Daniela Gabor (2021) montre que l’approche par le dérisquage — le « consensus de Wall Street » — menace les progrès vers les ODD en contraignant l’espace budgétaire des pays en développement, en exacerbant la volatilité des flux financiers et en détournant l’attention politique de la transformation structurelle de long terme vers les rendements de court terme pour les investisseurs privés. Le dérisquage, dans cette analyse, n’est pas un instrument neutre : il restructure les relations entre États et marchés financiers au bénéfice de ces derniers.
Plus fondamentalement, le principal obstacle à l’investissement privé dans les pays les plus pauvres n’est pas l’absence de projets « investissables » mais le coût du capital. Un projet d’infrastructure identique coûte deux à trois fois plus cher à financer en Afrique subsaharienne qu’en Europe, en raison de primes de risque souvent déconnectées des fondamentaux économiques. Les BPD disposent d’un avantage comparatif spécifique pour réduire ce différentiel — prêts en monnaie locale, garanties de changé, rehaussement de crédit. Cet instrument de réduction du coût du capital est distinct du dérisquage et de l’approche par les missions ; il devrait constituer une priorité opérationnelle immédiate.
Les limites du paradigme de la défaillance de marché
La perspective standard de la « défaillance de marché » fournit une justification partielle et limitée du rôle des banques publiques de développement. Dans ce cadre théorique, les BPD n’interviennent que là où le marché seul ne produit pas un résultat optimal : externalités, biens publics, asymétries d’information, marchés incomplets. L’intervention publique est résiduelle et temporaire — elle vise à rétablir les conditions d’un fonctionnement efficient du marché, puis à se retirer.
Ce paradigme pose trois problèmes fondamentaux lorsqu’il est appliqué au financement du développement.
Premièrement, il est conservateur par nature. En définissant le rôle de l’État comme correctif des imperfections du marché, il exclut la possibilité que l’État crée de nouveaux marchés, orienté l’investissement vers des secteurs stratégiques ou façonne activement la trajectoire de développement d’une économie. Or, l’histoire économique montre que les transformations structurelles réussies — de l’industrialisation allemande au XIXe siècle au miracle est-asiatique au XXe — ont reposé sur des interventions publiques qui allaient bien au-delà de la simple correction des défaillances de marché (Chang, 2002).
Deuxièmement, il présuppose que le marché est l’état normal. Les marchés financiers dans les pays en développement ne sont pas des marchés efficients affectés par quelques imperfections corrigeables : ce sont des marchés incomplets, fragmentés, dominés par quelques acteurs et souvent incapables de financer des investissements de long terme. La correction des défaillances de marché n’a pas de sens lorsque le marché lui-même reste à construire.
Troisièmement, il est inadapté à l’échelle des défis contemporains. La transition climatique, la transformation numérique, la construction de systèmes de santé résilients ne sont pas des problèmes d’allocation marginale corrigeables par des interventions ciblées. Ce sont des transformations systémiques qui exigent une coordination active de l’investissement public et privé sur des décennies.
L’approche par les missions : un changement de paradigme
Face aux limites du paradigme de la défaillance de marché, l’approche par les missions, développée par Mariana Mazzucato depuis 2013 et formalisée dans une série de publications (2013, 2018, 2021), propose un changement fondamental de perspective. Plutôt que de simplement corriger les imperfections du marché, les banques publiques de développement adopteraient un rôle proactif de création et de structuration des marchés.
Le cadre conceptuel est le suivant. Une mission part d’un défi sociétal — un Objectif de développement durable, par exemple — transformé en objectif cible clair, mesurable et limité dans le temps. Cet objectif mobilise ensuite l’ensemble des leviers disponibles — marchés publics, subventions, prêts, prises de participation, assistance technique — pour stimuler l’innovation ascendante dans autant de secteurs que possible. De même que la conquête de la Lune nécessitait non seulement l’aérospatiale mais aussi la nutrition, les matériaux et l’informatique, la résolution des défis climatiques ne se limite pas aux énergies renouvelables mais implique de nouvelles formes de transport, d’alimentation, de construction et de numérisation.
Cinq éléments structurent cette approche.
Des missions ambitieuses et clairement définies. Les missions doivent être suffisamment ambitieuses pour susciter l’innovation mais suffisamment concrètes pour être opérationnalisables. « Décarboner le secteur du ciment au Bangladesh d’ici 2035 » est une mission ; « promouvoir le développement durable » n’en est pas une. La clarté de l’objectif permet de fédérer acteurs publics et privés autour de défis partagés et de mesurer les progrès.
Un rôle entrepreneurial actif pour les banques publiques. Dans l’approche par les missions, les BPD ne se contentent pas de financer des projets identifiés par d’autres : elles participent activement à l’identification des opportunités, à la structuration des marchés et à la prise de risque dans les phases précoces de l’innovation. Ce rôle d’« investisseur patient et stratégique » (Mazzucato et Penna, 2016) est distinct de celui de « prêteur en dernier ressort » qui caractérise le paradigme de la défaillance de marché.
Le déploiement d’une gamme étendue d’instruments. L’approche par les missions ne se limite pas au prêt : elle mobilise l’ensemble des instruments financiers et non financiers — prises de participation, marchés publics conditionnels, garanties de marché, assistance technique, renforcement des capacités — pour impulser la transformation structurelle. La diversité des instruments reflète la diversité des obstacles à l’innovation dans les pays en développement.
Des partenariats intersectoriels alignés sur l’intérêt général. Les partenariats public-privé dans l’approche par les missions ne sont pas des contrats de dérisquage où l’État absorbe les pertes et le privé capture les profits. Ce sont des partenariats orientés vers des objectifs communs, avec des mécanismes de partage des risques et des rendements — y compris des clauses de récupération (clawback) permettant à l’État de bénéficier des succès qu’il a contribué à financer.
Le développement des capacités productives domestiques. L’objectif ultime n’est pas de financer des projets mais de construire des écosystèmes productifs autonomes. Cela implique un investissement dans les capacités institutionnelles, les systèmes d’innovation, la formation professionnelle et les infrastructures de recherche dans les pays bénéficiaires.
Conditionnalité et réciprocité
Un élément fondamental distingue l’approche par les missions du paradigme de dérisquage : la conditionnalité attachée au soutien public. La politique de développement peut s’inspirer des politiques industrielles vertes récentes dans les économies avancées.
Le CHIPS and Science Act américain, par exemple, assortit ses 52,7 milliards de dollars de subventions de conditions portant sur le partage des bénéfices, la limitation des rachats d’actions et la protection des travailleurs. L’Inflation Réduction Act conditionne les crédits d’impôt au respect de normes salariales et de contenu local. Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne lie l’accès au marché européen au contenu carbone des produits importés.
Appliquée aux BPD, cette logique implique que les conditions de réciprocité déterminent des partenariats équitables et orientent la finance publique et privée vers des résultats inclusifs et durables. Les prises de participation dans les entreprises bénéficiaires, les clauses de partage des profits, les exigences en matière de création d’emplois locaux et de transfert de technologie sont autant de mécanismes permettant de s’assurer que le soutien public génère des retombées pour les bénéficiaires ultimes — les citoyens des pays en développement — et pas seulement pour les investisseurs privés.
Ces conditionnalités de réciprocité ne sont pas de simples garde-fous : elles découlent d’un changement dans la théorie de la valeur. Si les banques publiques de développement créent de la valeur — en investissant dans des phases risquées, en structurant de nouveaux marchés, en catalysant l’innovation — alors elles ont le droit légitime de capter une part des rendements générés. Les clauses de clawback et le partage des bénéfices sont la traduction opérationnelle du rôle de co-créateur de valeur de l’investissement public (Mazzucato, 2013).
Il convient toutefois de ne pas formuler ces conditions uniquement depuis la perspective du réformateur. Pour de nombreux pays en développement, toute conditionnalité additionnelle — même bien intentionnée — augmente les coûts de transaction et crée des asymétries de pouvoir. Les conditionnalités définies unilatéralement par les prêteurs sont souvent contournées ou produisent des effets pervers. Seules les conditionnalités coproduites avec les emprunteurs et ancrées dans leurs priorités nationales ont une chance d’être effectivement mises en œuvre.
Opérationnaliser la transformation
Depuis le premier Sommet Finance en Commun (FiCS) en 2020, des progrès ont été réalisés sur les engagements des BPD en matière de finance climatique, de transparence et de coopération interinstitutionnelle. L’adoption d’une optique orientée par les missions permettrait de traduire ces engagements de haut niveau en changements opérationnels concrets.
Plusieurs prérequis opérationnels sont nécessaires.
Des mandats clairs avec un soutien politique de haut niveau, éventuellement assortis de réformes de gouvernance pour aligner les incitations internes — y compris les systèmes d’évaluation des performances du personnel — sur les missions de long terme plutôt que sur les volumes de décaissement. L’expérience de la KfW allemande, dont le mandat a été progressivement élargi de la reconstruction d’après-guerre au financement de la transition énergétique, illustre cette évolution possible. La KfW a financé la rénovation énergétique de millions de logements en Allemagne selon une mission clairement définie, avec des instruments diversifiés et des résultats mesurables. Le BNDES brésilien a joué un rôle comparable dans le développement du marché éolien et solaire — avec des succès indéniables mais aussi des critiques légitimes sur le coût pour le contribuable. Le Green Investment Bank britannique a démontré qu’une institution publique pouvait créer un marché de la finance verte, avant que sa privatisation ne soulève des questions sur la captation des rendements par le privé après la socialisation des risques. Ces cas illustrent à la fois le potentiel de l’approche par les missions et ses limites concrètes.
L’approche par les missions ne doit pas être comprise comme une prescription destinée aux seules BMD. Les banques nationales de développement du Sud — le BNDES, la DBSA sud-africaine, la CDG marocaine — disposent d’un avantage comparatif considérable pour la mise en œuvre de missions : connaissance du contexte local, légitimité politique nationale, capacité d’adaptation rapide. Le rôle des BMD est alors moins de financer directement que de soutenir les capacités de ces institutions nationales.
Un renforcement des capacités étatiques pour la planification stratégique, la coordination des politiques et la gestion de projets complexes. L’approche par les missions est exigeante en capacités institutionnelles : elle suppose des administrations capables de définir des priorités stratégiques, de coordonner des acteurs multiples et de suivre des programmes sur plusieurs décennies. Dans de nombreux pays en développement, ces capacités font défaut et doivent être construites — un investissement que les BPD elles-mêmes pourraient contribuer à financer.
Une mobilisation de la finance privée alignée sur les missions, via des conditionnalités de politique industrielle, l’utilisation créative des marchés publics et de nouveaux instruments financiers. La mobilisation du secteur privé reste un objectif, mais elle changé de nature : il ne s’agit plus de dérisquer des investissements existants mais de créer les conditions dans lesquelles de nouveaux investissements deviennent viables et rentables.
Une gestion des risques macro-financiers, incluant la maîtrise des flux de capitaux, l’orientation de la finance vers l’investissement productif et le maintien de l’espace budgétaire. L’approche par les missions est vulnérable aux mêmes risques macro-financiers que toute stratégie d’investissement public ambitieuse : cycles de capitaux, chocs de taux d’intérêt, crises de changé. Une gestion prudente de ces risques est indispensable.
La démocratisation de la finance du développement, avec des mécanismes de participation citoyenne, de transparence et de redevabilité. Les missions ne peuvent être définies par les seules élites technocratiques : elles doivent refléter les priorités des populations bénéficiaires, ce qui suppose des processus de consultation et de délibération inclusifs.
Conclusion : subordonner le dérisquage à des objectifs sociétaux
L’approche par les missions ne se substitue pas au dérisquage mais le subordonne à des objectifs sociétaux ambitieux. Elle exige des BPD une prise de risque assumée au service de l’intérêt général, et non au seul bénéfice du secteur privé. Sa mise en œuvre suppose des réformes tant au niveau institutionnel — mandats, gouvernance, incitations — qu’au niveau systémique, incluant une architecture financière mondiale qui privilégie l’investissement de long terme orienté vers la durabilité.
Le débat sur la réforme des banques de développement ne peut se réduire à une question d’optimisation des bilans ou d’ingénierie financière. Il porte sur le rôle que les sociétés assignent à leurs institutions publiques dans la gouvernance des transformations économiques. L’enjeu n’est pas technique : il est politique. La question n’est pas de savoir si les BPD peuvent mobiliser davantage de capitaux privés — elles le peuvent, sous certaines conditions. La question est de savoir au service de quels objectifs cette mobilisation doit être mise, et selon quelles règles de partage des risques et des bénéfices.
Publié sur erickilama.com. Les opinions exprimées sont celles de l’auteur.